中國鋁業再遭美國232調查 業內擔憂或將引起全球混戰

　　鋼鐵之後 中國鋁業再遭232調查

　　張文揚鞠旻辰

　　“我期待看到6月份來自商務部的關於鋼鐵和鋁的232調查。如果需要的話，（我們）將採取行動。”5月28日，美國總統特朗普的推特為全球貿易引發了大地震。繼4月20日在白宮簽署總統備忘錄，要求美國商務部調查鋼鐵進口是否威脅美國國家安全後，特朗普又將貿易保護的大炮開向了中國鋁業。

　　特朗普時代，被人們視為貿易保護主義“猖獗”的時代。一段時間以來，鋁業也成為美方對中方貿易摩擦的“重災區”。細數美國針對限制進口國外鋁産品採取的一系列動作，包括啟動332調查、對國外鋁擠壓材進行行政復審、對中國鋁箔産品啟動雙反調查、在世貿組織就中國政府對原鋁的補貼措施提起磋商等。

　　2017年4月26日，特朗普總統簽署備忘錄要求美國商務部對進口鋁産品是否威脅美國國家安全發起調查（簡稱“232調查”）。過去20年來甚少被使用的美國《1962年貿易拓展法》（簡稱“《貿易拓展法》”）第232條成為了此次貿易保護的“利器”。如果查證屬實，特朗普將有許可權制進口這些商品。

　　4月27日，商務部新聞發言人孫繼文在商務部例行的新聞發佈會上呼籲美方切實擔負起維護多邊貿易秩序的責任，希望其相關行動及措施均符合世貿組織相關規則。孫繼文表示，希望雙方繼續通過磋商和對話，綜合考慮鋁産業下游企業利益，妥善解決産業關注問題，實現世界鋁産業合作共贏。

　　進口鋁材是否對美國國家安全構成了威脅？232調查背後究竟其意何在？經濟觀察報採訪的多位鋁企業相關人士普遍表示，進口鋁材不存在對美國國家安全構成威脅，打著國家安全這一旗號來進行貿易保護，並不明智。他們疑心這是美國避開常規貿易衝突向中國施壓，增加關稅的藉口。

　　相關人士分析，假如美國要利用232調查大動干戈，中國也可能會採取在WTO規則內的反制手段，最終可能會引發全球鋁産業的大混戰。

　　232調查

　　《貿易擴展法》第232條是如何規定的？——232條授權美國商務部負責對特定進口商品進行全面調查，以確定該進口商品對美國國家安全産生的影響。包括美國國內相關産業的生産需滿足美國國防發展的需求；美國國內相關産業滿足美國國防發展需求的能力；外國競爭對美國國內産業的影響，以及任何國內産品因過度進口該商品而導致的影響程度等。

　　此條款賦權了美國商務部調查進口商品對國家安全影響的權利，而總統有權在調查結束時限制相關進口。這就意味著，如果商務部發現有證據顯示進口鋁威脅到國家安全，總統就有權越過其他貿易救濟調查，單方面啟動“進口調整”。

　　在美國歷史上，關於232調查的使用並不頻繁。45年的時間裏，美國政府共發起過26項“232調查”，其中只有兩次發現進口産品威脅國家安全並採取制裁措施，分別發生在1973年和1982年。尼克松和福特兩位美國總統，曾經根據232條款，以石油危機引起的國家安全擔憂為由採取過應對措施。

　　“232很難與WTO的基本原則相一致。”北京金誠同達律師事務所律師楊晨對經濟觀察報表示。自1995年美國加入WTO至今，美國商務部共啟動過兩次232調查。一次是1999年針對石油；一次是2001年針對特礦石和半成品鋼——兩次結果都是以總統決定不採取行動而告終。這意味著，232條款從未在WTO依法測試過。而WTO框架下，國家安全豁免的目的在於，在戰爭時期啟用並作為制裁的手段。

　　目前，《貿易拓展法》並未針對232調查制定嚴格的調查程式，僅規定美國商務部可以在調查中採取以下調查方法：公開蒐集資訊、問卷、通信、向其他美國政府部門尋求資訊和建議、聽證會、緊急措施等。

　　此次232調查的結果，是否會像之前一樣不了了之？楊晨對經濟觀察報介紹道，不同於傳統的反傾銷和反補貼這類貿易救濟調查，232調查的操作具有很大的靈活性。他表示，雖然就業與安全沒有直接關係，但是産業安全也是安全，可能會作為影響就業的理由，而以前成功率低的232調查，也可能會因為特朗普政府的非常規性，而産生不同於以往的結果。

　　爭議

　　4月26日，特朗普總統簽署備忘錄要求美國商務部對進口鋁産品是否威脅美國家安全發起調查（232調查）。

　　總統備忘錄同時還提到，鋁生産是一個核心産業，對製造業、國防、汽車、飛機、造船和半導體行業來説都十分關鍵。特朗普在鋁進口相關行政備忘錄中表示，對美國國家安全而言至關重要的鋁産業，正在“被不公平的海外貿易破壞”。同時他認為，“廉價補貼”的進口鋁産品遍佈美國市場，損害了美國眾多就業崗位。他要求美國商務部根據《1962年貿易擴展法》第232條款對進口鋁産品加快調查。

　　中國世界貿易組織研究會副會長霍建國對經濟觀察報表示，此次232調查可能是之前特朗普所提出的邊境調節稅的“替代産品”。此前，邊境調節稅由於缺乏法律依據而流産，232調查則是有法律可循的。經濟觀察報採訪的多位業內人士也認為，這是美國避開常規貿易衝突向中國施壓，增加關稅的藉口。

　　針對美國鋁業就業問題，中國有色金屬工業協會副會長文獻軍認為，是否能夠爭取到市場看的是競爭力。上游附加值比較低、靠勞動力成本的産品，會被主動關閉或者轉移到其他國家。下游諸如鋁加工厚板、汽車板、民用産品等高附加值産品需求量依然強勁，導致對上游産品需求量很大，而美國本土的上游産品因為成本原因已經被企業轉移到了海外。2016年美國氧化鋁和電解鋁海外權益産能佔比已分別達到80%和70%以上。

　　同時他指出，在中國，汽車板、航空板等高附加值的産品仍需從美國、歐洲等國家和地區進口；在美國，中國向其出口低附加值的産品，這種産業結構的調整對促進美國就業而言，是起到了拉動作用。

　　目前，中國汽車工業和航空工業對於鋁有巨大的消費潛力，這將為美國鋁工業提供大量的投資與貿易機會。相比美國，從中國進口的鋁産品則主要用於建築結構、包裝容器、電子機械外殼或商用車輛等一般性用途的中端通用型産品，且絕大多數通過分銷商進入美國市場，再到達終端客戶，均未涉及美國的國防軍工領域。

　　業內擔憂

　　“一小部分人正在挑起貿易摩擦。”一位鋁業業內人士對經濟觀察報透露道，美國鋁業協會CEOHeidiBrock是處在暴風眼中的人物。此前不久的3月9日，這位女士曾聯合了AlerisInc、AlphaAluminum等幾家公司向美商務部提出申請，要求對自中國進口的鋁箔發起“雙反”調查。

　　雖然鋼鐵和鋁調查是以産品為導向，不是針對某個國家，但眾所週知，中國是美國第二大鋁進口來源國，美對華的進口規模僅次於加拿大。商務部新聞發言人孫繼文在4月27日表示，中國鋁産業立足於滿足國內需求，通過整合國內外資源，已成為一個高度競爭且市場化的行業。中國鋁業發展不僅推動了全球鋁産業及鋁應用的發展，也為有關國家的上下游産業及經濟發展做出了重大貢獻。

　　這種調查在業內人士眼中並不明智，一些業內人士對記者表示，新關稅對中國實際作用並不大，卻可能對美國消費者和相關行業造成損失。甚至，打著國家安全這一併不結實的旗號進行活動還可能引發進一步的安全問題。“這傷害了中國業界的感情。”一家中國鋁企的負責人表示，中美之間這些年在鋁行業方面有過很多合作，這種調查實際是自由貿易的一種倒退。

　　一些符合WTO規則的反制手段正在被業界考慮。鋁業業內人士對經濟觀察報表示，如果美國要利用232調查大動干戈，中國方面也可能會採取取消電解鋁的出口關稅（目前是15%的出口暫定關稅），同時恢復氧化鋁和電解鋁的進口關稅（目前均為0%關稅）。

　　在經濟全球化的大背景下，每個國家的鋁行業都與資源、能源、勞動力、市場四大因素息息相關，每個國家産品都是國際分工的結果，同時也互相依賴。鋁業業內人士表示，中國進口關稅與出口關稅的調整，也許不能直接反映到美國的産品上，但會影響到對其他國家的進出口貿易上，從而帶來全球混戰。“這是所有從事鋁行業的人都不願意看到的”，該業內人士稱。

　　霍建國表示，WTO專家組對美國有權以國家安全為由實施大範圍關稅的任何肯定，都可能會給其他想要效倣的國家打開大門。而美國的態度一向是“國內法大於國際法”，這意味著，即使WTO不贊同，這個帶有貿易保護主義色彩的調查也不會停止。最有可能叫停這一調查的理由是，美國國內鋁企業對此進行反對。

　　霍建國認為，一旦232調查成立，這將是針對全球貿易的挑戰，而非只針對中國。根據美國人口普查局的統計數據，加拿大、俄羅斯、阿聯酋、中國和墨西哥是對美國鋁産品的最大出口國，其中美國大部分的原鋁自加拿大進口，而由於能源成本低，加拿大和阿聯酋都是鋁産品的生産大國。

　　加圖研究所（CatoInstitute）的貿易研究主任丹伊肯森 （DanIkenson）表示，特朗普政府就鋼鐵和鋁進口是否對“國家安全”構成威脅展開的調查令人擔憂。如果因為任何一種産品，造成美國徵收廣泛關稅，那都將鑄成大錯。

　　據經濟觀察報了解，目前商務部貿易救濟局相關負責人、中國有色金屬工業協會相關負責人、相關鋁企等正在陸續趕往美國，為6月22日的美商務部聽證會做準備，中國鋁業正面臨暴風雨前最後的平靜。