輕徭薄賦造福於民 漫談古代減稅政策

　　最近，2019年度個人綜合所得年度匯算清繳在各地陸續啟動，不少納稅人享受到了稅前扣除項目的優惠，興奮地“曬”出了退稅單。減稅帶來了實惠，更帶來了愉悅的心情。

　　減免賦稅、造福於民，歷來是社會興旺、時代進步的標誌。在中國歷史上，也實行過許多次減稅、免稅政策……

　　一

　　“高祖還鄉”背後的恩德

　　元曲中有一篇著名的諷刺經典《哨遍·高祖還鄉》，以極其荒誕的描寫，諷刺劉邦當皇帝後在故鄉耀武揚威，最後被鄉人嬉罵、揭穿曾經賴賬不還的老底。

　　歷史上漢高帝確實回過故鄉沛縣。漢高帝十二年(西元前195年)，時年六十二歲的劉邦平定英布之亂，率軍北歸時經過沛縣。劉邦與故鄉父老宴飲十余日，並吟唱了著名的《大風歌》。不過與《哨遍·高祖還鄉》的描寫截然不同的是，劉邦在故鄉父老面前並沒有什麼耀武揚威，反而給了故鄉極大的恩賞。劉邦臨別故鄉之際，宣佈“朕自沛公以誅暴逆，遂有天下，其以沛為朕湯沐邑，復其民，世世無有所與。(《史記·高祖本紀》)。所謂“復”，就是免除賦稅和徭役。農業社會條件下，賦、稅、役是農民非常沉重的負擔，可以想見，沛縣、豐縣的老百姓對劉邦有多麼感恩戴德。

　　實際上減免賦稅，並不只是劉邦的心血來潮，而是漢朝國家政策中很重要的一部分。

　　據《文獻通考》載，漢朝目睹秦始皇以來的橫徵暴斂、百姓無以為生，一直奉行輕徭薄賦的國策。漢高帝時“約法省禁，輕田租，什五而稅一”，十五稅一是什麼概念呢？西周至春秋戰國一直實行“什一稅”——也就是十分之一的稅，已經被稱為仁政。秦始皇時代一度實行“收泰半之賦”(《漢書·食貨志》)，把老百姓逼得沒有活路，只好造反。

　　所以漢朝吸取教訓，實行了與民休息的善政。不僅高帝時代如此，漢惠帝、文帝、景帝都繼承了這個政策思想，據《通典·田賦上》記載，景帝時代田租一度減輕到“三十稅一”。這個政策在整個封建時代都非常罕見。人們懷念“文景之治”，把這個時代稱為古代盛世的樣板，不是沒有理由的。

　　也正是文景之治的帶動，輕徭薄賦成為後來歷代政治清明的“標配”。

　　二

　　國家富了就減稅

　　唐代杜佑的《通典·田制上》，曾對古代賦稅的本質意義作了概括，“稅以供郊廟社稷、天子奉養、百官祿食也，賦以給車馬甲兵士徒賜予也。”這一定義，以現代角度觀之雖然不盡正確，在古代社會卻有其合理性。那麼，一般何時會推行減稅政策呢？每當社會生産相對發達、財富積累較為充裕時，朝廷往往會下令暫時減免賦稅。

　　秦孝公時實行耕戰之法，國家財富積累得非常快，在商鞅的建議下，秦孝公出於繼續鼓勵耕戰的考慮，宣佈只要能夠開墾耕地的，一律免除賦稅，“任其所耕，不限多少”(《通典·食貨一》)，一時間秦國百姓力耕的積極性大為高漲，形成了增加社會財富的良性迴圈。

　　到了漢代，漢文帝覺得制度化的“什五稅一”、甚至“三十稅一”都不夠解渴，於是採納了晁錯的建議，規定如果“(粟)足支一歲以上，可時赦，勿收農民租”(《漢書·食貨志》)，意思是國家有一年的余糧了，百姓便可以不交賦稅。漢文帝十二年(西元前168年)，免了天下一半田租，次年更是大筆一揮、全年免除。

　　隋朝開皇時代國力強盛，實行過比漢朝更為開明的政策。開皇九年(西元589年)消滅南陳後，隋文帝宣佈：“故陳之境內，給復十年，餘州免其年租賦”(《資治通鑒·隋紀一》)，也就是説陳朝境內免除十年賦稅，其餘隋朝舊境百姓免當年之稅。陳朝舊境包括今天長江以南、重慶以東的全部省份，一口氣對這麼廣大的範圍許下十年之諾，可見隋朝有多麼財大氣粗。

　　至清朝，康熙時代減免賦稅政策達到了空前的規模。康熙皇帝親政後一直非常重視減免賦稅，無論是減稅政策延續的時間、減稅手段的多元性，還有減稅額度之巨大，都堪稱創造紀錄。

　　康熙皇帝曾對自己力行減稅的宗旨作過總結，他在康熙三十二年八月三日的一篇諭旨中説：“茲念育民之道，無如寬賦。”(《清聖祖實錄》卷160)他不僅這麼説，也一直言出必行，經常下令對一省或幾省實施免一年賦稅，或者以某年為節點，把百姓之前逋欠的賦稅一筆勾銷，頗有當年馮諼為孟嘗君焚債券的古風。

　　康熙五十年至五十二年(西元1711年至1713年)，他還做出決策，在三年之內對全國所有省份輪流進行年度免稅，使天下所有生民，都能享受到減稅的普惠政策。據《清聖祖實錄》記載，這三個年頭雖然沒有徹底免除農民所有賦稅，但總體上的減免額度也非常驚人，總共達到了3260萬兩白銀。要知道，康乾盛世時，國家每年財政收入大約在3000萬至4000萬兩白銀左右。而據康熙自述，他執政的前五十年間，總共蠲免錢糧“逾萬萬兩”(《清聖祖實錄》康熙四十九年十月三日諭旨)。清朝敢於這麼大規模地減稅，固然有人口增加、社會經濟總量增大的因素，但國家政策能做到如此寬鬆，也屬難能可貴了。

　　三

　　立法減稅最靠譜

　　減稅其實是一項國策，既然是國策，就需要以制度和法治來保障。歷代多重立稅制，而輕於建立減稅制度。這就出現一種怪圈，往往王朝剛建立時、國力強盛時輕徭薄賦，但隨著社會生産力下降、政治積弊加深，就又回到橫徵暴斂上來。

　　老百姓其實不怕正常的賦稅，怕的是苛捐雜稅，怕的是災年時仍然維持不變的賦稅。所以，為了不使稅收成為危害社會安全的惡政，就必須給稅制打個“補丁”，修補制度本身的缺陷。在歷史上，也有過通過稅制改革以實現減稅的案例。

　　唐朝的“兩稅法”就是這樣一種制度改革。“兩稅法”是由唐德宗時代的名臣楊炎創立的，核心意思是，改變以往以人頭計稅的方法，改以財産、土地多寡為標準進行收稅。因為這種稅制要每年夏、秋兩季收稅，故稱之為“兩稅法”。

　　這個辦法表面上看只不過更改了計稅方法，但從當時的社會環境和計稅本質上看，確實起到了對大多數百姓減免賦稅的作用。

　　在此之前，家産只有幾畝地的貧窮百姓，和良田萬頃、資産鉅萬的貴族富豪按同樣的標準納稅，對百姓非常不公平。而朝廷索用無度，大量的經濟負擔全都轉嫁到老百姓頭上，貧者益貧，富者益富。

　　由於“安史之亂”和藩鎮割據的衝擊，大量農民失去了田地，但仍然要按人頭交稅，負擔非常沉重；同時，由於唐朝中央的控制力減弱，藩鎮在稅目、稅額、截留方面自主權非常大，稅目越來越繁雜、徵收越來越多、老百姓越來越困頓，而中央財政收入卻越來越少。

　　兩稅法的出現，從稅收層面推動了社會公平，讓富人承擔更多的社會責任，而平民、貧困百姓可以適當減少納稅負擔，無疑緩和了社會矛盾。

　　據《通典·賦稅下》記載，兩稅法實行一年後，朝廷的財政收入從唐代宗時代的每年1200萬貫，增長到唐德宗時代的3000余萬貫。可以説效果是顯而易見的，唐德宗的孫子唐憲宗之所以能平定藩鎮、取得“元和中興”，與百姓負擔減輕、社會矛盾緩和是分不開的。

　　明朝萬曆年間，由張居正總結推廣的“一條鞭”法，也是一次具有劃時代意義的稅制改革，一條鞭法的核心思想與兩稅法相近，但在稅制思想上又進了一步。據《明史·食貨志》載，一條鞭法是“總括一州之賦役，量地計丁，丁糧畢輸于官，一歲之役，官為僉募……悉併為一條，皆計畝徵銀，折辦于官”。

　　意思大概是，以往的田租也好、力役也好，還有其他雜稅，由朝廷統一折價按白銀計算，百姓只需要交這些銀子，其餘不用再交納、承擔別的賦役。好處在哪呢？其一，標準明確，百姓不用再受各級官吏盤剝；環節變少，壓縮了各級地方官吏貪腐截扣的空間；其二，解放了百姓的力役負擔，讓他們能夠專心於農業生産。

　　制度性、法治性的減稅，相比于皇帝心血來潮式的恩典，無疑更具有長效性和歷史意義，不僅使當時百姓的生活得到改善，也逐步推動著稅制思想的演進，可謂功莫大焉。故而《明史·張居正傳》對張居正也作了公允的歷史評價：“張居正通識時變，勇於任事。神宗初政，起衰振隳，不可謂非幹濟才。”

　　四

　　農民交稅越來越少

　　除了上述幾種減稅形式，在晚清時，還出現過一種頗為獨特的減稅方式：農業稅結構性減稅。

　　清代前期，賦稅來源主要分田賦、鹽課、關稅和雜稅。所謂田賦就是指的農業稅，清朝開國直至1851年，在四項稅收之中，田賦佔比一直高達62%至87%，這表明，清前期是以農業稅為主、工商稅為輔的賦稅結構。

　　但到了咸豐年間、太平天國起義爆發後，南方大量省份因戰亂無法繳納賦稅，中央財政收入急劇下降。為了挽救財政危機，各省開始自主探索設立厘金制度，即工商稅。再加到府戶開戶貿易額猛增，海關稅收入也水漲船高。

　　清朝的稅收結構從此發生重大變化。最令人矚目的是總額顯著提高。從1874年開始，稅收由以往的歲入3000萬至4000萬兩白銀，迅速增至6000余萬兩，1881年增至8000余萬兩，甲午戰後更是突破1億兩大關，1908年達到2.3億兩，1911年清朝滅亡前夕，居然達到驚人的2.9億兩。即使考慮鴉片戰爭後世界白銀價格下跌一倍，清末的財政收入也相當於康乾時期的三倍還多。

　　如此巨大的漲幅，主要源自厘金和海關稅。兩者在所有稅目中佔比最高達到49%，而農業稅佔比則越降越低，1911年跌至谷底，只有27%(數據引自鄧紹輝《晚清賦稅結構的演變》)。

　　之所以有這樣的變化，主要有兩重原因：一方面，清廷為了應付暴增的軍費和鉅額戰爭賠款，特別是馬關條約要支付給日本二億三千萬兩白銀，不得不設法增收；二者，當時清朝社會自給自足的農業經濟，已向近代工業、商業轉型，商品流通提供了稅收大幅上漲的基礎。

　　因為農業稅所佔比例下降，清朝便放鬆了對農業稅的徵斂。據估算，清朝末年田賦佔的農業總收入的比重只要2.52%，我們姑且可以稱之為農業稅率。而回顧1766年——也就是乾隆三十一年、清朝國力鼎盛的時代，當時的農業稅率為5.03%，也就是説，農民的負擔降了一半(數據引自周志初《晚清財政經濟研究》)。這一現象是世界經濟發展的大勢所趨，但對中國老百姓有著特殊意義。在一貫視“種田納糧”為天經地義的農民看來，減免稅收不僅意味著減輕經濟負擔，他們更看重的，是政策背後蘊含的與民休息的善政。

　　陳峰韜