以“權力三分”等制度要求，解決權力過分集中和不受約束的問題

　　黨的十七大報告在“堅定不移發展社會主義民主政治”一章中
，以專節論述完善對權力的制約和監督機制，提出“堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運作機制”。

　　《瞭望》新聞週刊獲悉，根據新的部署，行政管理體制改革總體方案正在加緊研究制定；按照決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的要求優化政府機構設置；按照權責一致的原則明確政府及其相關部門的職責許可權，探索實現職能有機統一的大部門體制。接受本刊採訪的專家指出，加強對權力的制約，特別是對領導幹部、人財物管理使用等關鍵崗位的監督和制約，將成為今後政治體制改革的重要指向之一。

　　政改始終針對權力過分集中

　　推進政治體制改革是改變權力過分集中和不受約束的重要手段。專家指出，中央始終高度關注這一問題，並採取了一系列行之有效的措施。

　　中央黨校教授王貴秀總結指出，改革開放以來，這方面的改革包括：建立離退休制度，逐步廢除幹部領導職務終身制，順利實現新老交替，不斷增強黨和國家的生機和活力；為著手解決黨政不分，取消黨與政府重疊的“對口部”，並一度減少黨政（政府）兼職；不斷完善人大制度，充分發揮其職能特別是立法職能，加強民主法制建設；多次進行機構改革和行政體制改革，實行公務員制度；大力推進司法制度改革；不斷完善多黨合作制度，發揮各民主黨派參政議政的職能和作用；不斷探索和推進幹部人事制度改革；探索和建立村民自治制度，加強基層民主建設；從多方面探索和建立健全反腐倡廉機制，加強民主監督；努力探索執政黨自身建設的規律和依法執政的方式，等等。

    我國近30年來推行政治體制改革，一向持積極、慎重、有序的態度。表現在具體方式上，即是廣泛的基層試點。據悉，在過去一段時間，我國所有政治體制改革，包括幹部人事制度改革、公推直選等，均在縣（市）或以下進行過試點。

    與此同時，最近幾年，我國政改的發力點逐漸上移。如對黨內民主，中央在建立起中央政治局向中央委員會全體會議定期報告工作並接受監督制度後，十七大又進一步規定地方各級黨委常委會向委員會全體會議定期報告工作並接受監督；擴大政治局委員預備人選的範圍，且媒體對此作了公開報道。這表明，政治體制改革和民主建設呈現“上下呼應”的新態勢。

    對政改的另一個促進，在於保持較為寬鬆的輿論環境。十六大以來，對政治建設的討論更加充分，一定範圍內引發了各種不同思想觀點的表達和爭論。對此，黨的決策層採取了相當寬容的態度。王貴秀教授認為，這對發展政治民主，促進社會和諧有著積極的建設性作用。

    專家普遍指出，隨著十七大報告所説“尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，推進黨務公開，營造黨內民主討論環境”的制度化、規範化和貫徹落實，自由寬鬆、民主討論的環境定將得到鞏固和進一步發展。

　　權力高度集中現象仍然存在

    　專家們注意到，十七大前後的一系列重要會議，乃至最近召開的中央經濟工作會議上，都將“權力過分集中和不受約束”作為著力解決的主要問題之一。

    　本刊記者採訪的相關專家指出，黨中央雖然一再反對個人説了算，也採取了不少措施，但在一些黨組織內領導者個人集權的問題依然存在。最突出的表現是，鄧小平當年所概括的“以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質”這一痼疾依然如故，在一定範圍內還在加劇。王貴秀教授將其概括為以下幾個方面：

    　黨內權力結構和領導體制關係不順。按照黨章規定，黨內權力結構應該是“代表大會－全委會－常委會”，但在實際運作中卻變成了“書記－書記辦公會－常委會－全委會－代表大會”，使黨內權力關係模糊。因此，應積極探索修改地方黨委工作條例（試行）、取消書記辦公會。

    　民主集中制未盡落實，仍然存在“先民主，後集中”與“先集中，後民主”現象。民主集中制的本義是“民主的集中制”，以與“專制的集中制”相區別。把民主集中制肢解成“民主”與“集中”兩半，以致可以或先或後運作的兩段，是對民主集中制的嚴重誤解。在實踐中，無論是“先民主後集中”還是“先集中後民主”，委員至多只有發言權，只有書記才擁有拍板權。這就破壞了決定重大問題“一人一票”的民主集中制原則，使黨的委員會制變成了“一長制”。

　　在黨的委員會內部，委員的民主權利缺乏制度保障。黨委在實際運作中，往往按書記的意圖作出決定，以致在有的地方常委會上，那些不是書記、副書記的常委幾年來竟然沒有一個人説過一句話，謂之“啞吧常委”現象。十七大提出“完善黨的地方各級全委會、常委會工作機制，發揮全委會對重大問題的決策作用”，“反對和防止個人和少數人專斷”，旨在解決這個問題。

    　書記被稱為“一把手”、“班長”不正常。這實際意味著書記在黨內的職務、身份、地位特殊，具有高於其他委員、常委的特權。這是與黨的集體領導體制和黨內民主相違背的一種常見的個人集權現象。全國黨建研究會副會長蔡長水教授表示，在黨內，黨員同志都是平等的，書記就是“黨委書記”或者“黨內主要負責人”。把書記稱為“一把手”，隱含著“下級”對“上級”的示好和奉承，助長了權力的過分集中和不受約束。他同時分析，現在的某些做法比如“一把手負責制”，實際上加劇了“一把手”權力更加集中的趨勢。

　　制約權力過分集中是共識

    　有關專家一致認為，胡錦濤在十七大報告中提出“堅定不移發展社會主義民主政治”，“積極推進黨內民主建設”，就是要解決“權力過分集中和不受約束”這個深層次難題。

    　今年3月，溫家寶總理在十屆全國人大五次會議記者招待會上答中外記者問時指出：“造成腐敗的原因是多方面的，其中最為重要的一點，就是權力過分集中，而又得不到有效的制約和監督。”“推進政治體制改革。減少權力過分集中的現象。”

    　針對十七大報告提出的“建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運作機制”，蔡長水教授表示，解決權力過分集中，必然要實現權力的適度分解和互相制衡。目前，同級黨委的紀委如何監督書記、規範界定書記和行政領導的職權範圍等問題，迫切需要從體制上加以破解。

    　十七大報告指出，“人民民主是社會主義的生命。”這是在我黨歷史上第一次把“人民民主”提升到社會主義的“生命”的高度，深刻揭示了人民民主與社會主義的內在的本質的有機聯繫。

    王貴秀教授分析，一個時期以來，在有關民主問題的討論中，有把社會主義民主誤讀為“為民作主”、“新權威主義”、“精英主義”的傾向，從而模糊了“人民當家作主”這一社會主義民主的本質。

    　他認為，在中國，始終要堅持“人民當家作主”這個根本。比如在堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一中，人民當家作主是出發點和歸宿，最為根本；黨的領導是其政治保證，服從和服務於人民當家作主；依法治國是其法治保證，也是服從和服務於人民當家作主的。

    　中央黨校科學社會主義教研部主任嚴書翰教授表示，不斷擴大人民民主是解決權力過分集中的治本之道。一方面，更加突出黨員的主體地位，充分發揮黨代表作用，不斷擴大選舉民主範圍，通過擴大黨內民主加大對權力的監督和制約，可以在很大程度上解決權力過分集中的問題。

    　另一方面，權力的過分集中也體現在政府的職能設置上。在下一步的行政管理體制改革中，要更加科學地將職能部門的事權和權力合理配置、清晰劃分，按照市場經濟的要求，按照“權力三分”的原則，將一些相應的權力還給社會、還給群眾，實現權力的適度分解，並將其制度化。

    　黨內民主是重要途徑

    　專家們分析認為，發展黨內民主，將成為政治體制改革和民主政治建設的重點或突破口、切入點。王貴秀教授認為，在諸多方案中，以發展黨內民主為突破口，符合我們的黨情國情，是最佳選擇。

    　首先，中國共産黨作為工人階級和中華民族的先鋒隊，其組織本身理應是“完全民主的”。共産黨率先進行自身的改革，實現黨內民主的制度化，以此帶動和促進整個改革和社會主義民主建設，完全在情理之中，也更能體現黨的先進性。

    　其次，中國共産黨擁有7300多萬黨員，佔全國總人口的將近20%。其中，雖然也有一些黨員和黨員領導幹部存在這樣那樣的問題，但這並不能改變在總體上遠比其他人群的政治素質和思想文化程度要高得多的事實。而且，黨具有嚴密的組織系統和統一的紀律。因此，率先實行黨本身的改革，積極推進黨內民主建設，條件要有利得多，困難、阻力乃至風險也會小得多。

    　第三，把發展黨內民主作為政治體制改革的突破口，率先積極推進黨內民主建設，使廣大黨員的積極性、主動性、創造性得到充分發揮和保障，在各個方面確實能夠起先鋒模範作用。這必然會使黨在人民群眾中的威信大為提高。在這種情況下，推進後續的其他方面的改革，就會順利得多。

    　再有，由於我們黨在國家和社會中處於執政地位和發揮著政治領導作用這種特殊性所決定，從改革黨的領導體制機制入手，大力發展黨內民主，對整個改革和人民民主的發展，必然會産生強大的驅動力，起到很好的示範和帶動作用。

    　特別值得關注的是，十七大報告確立了黨員在黨內的“主體地位”，這就意味著黨員是黨內的主人，這也是黨內民主的實質與核心。這是對十六大報告提出的發展黨內民主“以保障黨員民主權利為基礎”所作的進一步昇華。（記者 楊琳）