區域功能科學定位是重要前提
區域功能科學定位是重要前提
——探索京津冀高品質協同發展有效路徑(上)
本期嘉賓
國家發改委國土開發與地區經濟研究所原所長 肖金成
河北經貿大學副校長 武義青
首都經濟貿易大學特大城市經濟社會發展研究院執行副院長 葉堂林
主持人
經濟日報社編委、中國經濟趨勢研究院院長 孫世芳
自2014年京津冀協同發展上升為國家戰略以來，三省市發展掀開了新的歷史篇章。經過多年建設，京津冀協同發展取得顯著成效，《京津冀協同發展規劃綱要》確定的到2020年的目標任務已順利完成。
“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要對京津冀協同發展提出了新的目標和要求。加快推動京津冀協同發展，以京津冀、長三角、粵港澳大灣區為重點，提升創新策源能力和全球資源配置能力，加快打造引領高品質發展的第一梯隊。“十四五”時期是發展戰略承上啟下的關鍵階段，既要鞏固成果，又要為完成遠期建設目標打下堅實基礎。本期智庫圓桌邀請本領域專家聚焦京津冀協同發展中的痛點、難點問題，探求高品質協同發展的有效路徑。
形成輻射北方地區經濟發展新動力源
主持人：在南北經濟差距有所擴大的大背景下，京津冀協同發展被寄予厚望。新發展格局下，京津冀在全國發展大局中發揮著怎樣的作用？京津冀協同發展面臨哪些新問題？
武義青：南北經濟差距成為新階段我國區域經濟發展值得關注的突出問題。近年來，長三角、珠三角等地區的發展速度總體上快於京津冀地區，京津冀三地的GDP佔全國比重從2014年的10.4%下降至2020年的8.5%。
在這樣的大背景下，迫切需要推動京津冀協同發展邁上新臺階，培育世界級城市群，形成輻射、帶動我國北方地區經濟高品質發展的新動力源，縮小南北經濟發展差距，實現區域協調發展。
2021年是“十四五”規劃開局之年，也是京津冀協同發展中期目標和遠期目標的交匯轉換之年。京津冀協同發展從“謀思路、打基礎、尋突破”的基礎階段轉向“滾石上山、攻堅克難、爬坡過坎”的關鍵階段，要通過高標準建設北京非首都功能疏解集中承載地、培育跨區域産業鏈集群、構建協同創新共同體、推進基本公共服務均等化、開展制度創新試驗等方式，不斷推進協同發展走深、走細、走實，並積累形成可在全國其他地區複製推廣的典型經驗模式和制度創新成果，為“十四五”時期我國區域經濟高品質發展提供示範引領。
肖金成：當前，經濟落差大、産業結構偏重、核心城市輻射功能不強，資源環境約束趨緊、一體化程度不高是制約京津冀高品質發展的癥結所在。
具體來看，空間結構有待優化。京津冀內部城鎮等級存在斷層，大城市過大、小城鎮過小、中等城市發育不良，不利於實現産業轉移和構建完整産業鏈，河北與京津兩地在發展上有些脫節，區域差距持續擴大。
核心城市輻射功能不強。2010年至2019年，河北省GDP在京津冀GDP佔比呈下降態勢，11市中只有廊坊市這一比例呈上升趨勢，上升幅度也很有限。
生態環境問題依然嚴峻。鋼鐵、能源、化工、建材産業是河北省的支柱産業，對空氣品質有一定影響。多年來，河北張家口、承德等地區為京津提供了豐富的水源，但補償機制沒有建立，跨行政區的生態環境協同治理和管控需要加強。
交通運輸體系有待完善。僅建成京津和津保兩條城際鐵路，京石、京唐、京衡等城際鐵路尚未建成；天津港、唐山港、秦皇島港、黃驊港不僅相距很近，定位都是向綜合性港口發展，功能趨同，合作分工較少。
以上這些問題，對京津冀高品質協同發展十分不利，這些痛點難點問題，需要各方共同努力，下大功夫才能有效解決。
有序疏解北京非首都功能是關鍵環節
主持人：推動京津冀協同發展要始終抓住疏解北京非首都功能這個“牛鼻子”。目前進展如何？如何進一步解決被疏解對象動力不足以及疏解承接地吸引力、承載力不足的問題？
葉堂林：近年來，北京非首都功能疏解取得重大進展。一是非首都功能增量得到嚴控、存量得到疏解。依據北京市發改委發佈的資訊，2017年至2020年，北京累計疏解退出一般製造業企業1819家、治理散亂污企業7179家、疏解提升區域性市場和物流中心632個。另據研究表明，與2014年相比，2020年北京在營企業註冊資本佔三地資本總額的74%，下降了9.6個百分點。二是産業疏解成效顯著，傳統産業地位有所下降。2020年北京批發和零售業在營企業註冊資本較2014年只增長了54.6%，低於天津72.4個百分點，低於河北73.1個百分點；2010年至2019年北京高技術製造業企業從2402戶減少至2299戶。三是功能疏解為首都“高精尖”經濟發展創造了空間，經濟結構和人口規模得到調整優化。科技、資訊、文化等領域“高精尖”産業新設市場主體佔比從2013年的41%上升至2020年的60%。
“十四五”時期，要進一步採取措施提升被疏解對象動力並增強疏解承接地的吸引力。
要完善區域協同創新機制，積極引導北京優質創新資源向外輻射擴散，以創新擴散驅動功能疏解。完善市場機制促進創新要素自由流動和佈局優化；積極引導北京優質創新資源向外輻射擴散；構建技術交易平臺助力創新成果在津冀産業化。
要完善協同機制，構建區域利益共同體，提升非首都功能疏解動力。一是依照功能分區建立差異化的政績考核機制。二是探索新的跨行政區投融資機制。
要引導京津優質公共服務資源向周邊佈局，提升河北非首都功能承載力。完善京津與河北教育合作機制，促進優質教育資源向重點承接地、産業合作區轉移；選擇一批京津優質醫療機構，在河北醫療資源薄弱的産業集中承載地設立區域醫療中心，縮小三地間醫療服務落差；建立公共服務互惠機制，推進區域內醫學檢驗互認、教育資源合作、社保體系銜接，推動實現基本公共服務均等化；建立高層次的醫療、教育和科技人才彈性共用機制，推動三地人才在醫療和科技領域的重大疑難問題方面聯合攻關。
未來，雄安新區在提升承載力方面，應重點從以下幾個方面發力。首先，應加快提升公共服務水準，努力打造“雄安服務”品牌，爭創全國一流的公共服務，為承接北京非首都功能疏解和大規模開發建設提供高品質服務保障。其次，梳理區域內産業優惠政策，積極爭取這些優勢政策在新區內交叉覆蓋、疊加發力，對標深圳、上海等在産業政策上的差距，如企業落地服務政策、企業高管及高端人才個稅返還政策、網際網路金融支付牌照發放等，通過優勢政策互動共用，打造區域産業政策高地。最後，對標國際先進標準及規則，逐步建立與國際投資和貿易規則相適應的制度體系，深入推動投資便利化、貿易自由化，打造全球企業投資首選地和最佳發展地。
武義青：有序疏解北京非首都功能是京津冀協同發展的關鍵環節和重中之重。7年來，京津冀三地始終以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”和重要抓手，明確疏解對象、疏解原則、疏解方法和疏解方式，確立“2+4+46”個産業承接平臺，北京非首都功能疏解成效顯著，北京“大城市病”得到明顯緩解。
與此同時，北京非首都功能疏解也存在公共服務和行政功能疏解進展緩慢、産業承接平臺過多過散且同質化競爭嚴重、疏解對象內生動力不足、承接地吸引力和承載力不強等一系列亟待解決的突出問題。因此，北京産業功能疏解思路要從“北京減量—津冀承接”向“北京低端産業升級轉移—高端産業異地擴張—津冀精準有序集中承接”轉變，公共服務和行政功能要從“政府主導—行政命令”向“政府因勢利導—分類施策—增強內生動力”轉變。要建立“三地四方”合作機制，通過政府和市場協同發力，匯聚起疏解地的推力、承接地的拉力、疏解對象的動力和相關部門的助力，形成疏解合力，確保疏解對象“轉得出、留得住、發展得好”。
雄安新區作為北京非首都功能疏解的集中承載地，已經從高起點規劃轉向高標準建設和高品質發展的新階段。目前，北京援建的“三校一院”交鑰匙項目進展順利，中關村企業在雄安設立分支機構142家，首批入駐雄安市民服務中心的高端高新企業中90%來自北京。同時，雄安新區在承接北京非首都功能時也存在公共服務落差大、産業配套不完善、科技創新能力不足、疏解功能與承接需求錯位、承接吸引力不夠強等現實困境，需要更好發揮政府作用實現精準有序承接。
立足區域功能定位發揮各自比較優勢
主持人：協同發展涉及資源配置、區域分工、利益格局的戰略性調整，各區域功能科學定位是推動京津冀協同發展的重要前提和基本遵循。當前，三省市距離定位還有哪些差距？應當如何推進？
葉堂林：京津冀總體發展目標是打造以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示範區。北京定位是“四個中心”(全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心)，天津是“一基地三區”(全國先進製造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示範區、改革開放先行區)，河北是“三區一基地”(全國現代商貿物流重要基地、産業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示範區、京津冀生態環境支撐區)。
現在京津冀三地都在努力實現其功能定位，但與最終目標仍有很大的差距。比如首都“大城市病”突出問題還沒有得到根本緩解，京津冀地區沒有形成生態環境品質改善、産業聯動發展和公共服務共建共用的有效機制等。
武義青：7年來，京津冀三地緊緊圍繞區域整體功能定位和各自功能定位，堅持“一張圖”規劃、“一盤棋”建設和“一體化”發展，初步形成功能互補、産業分工、空間優化、互利共贏的區域經濟佈局。但與此同時，三省市距離功能定位仍有不小差距。以河北為例，由於歷史原因和傳統産業發展的路徑依賴，河北産業結構以重工業為主，推進産業轉型、改善生態環境疊加新冠肺炎疫情影響，對經濟增速和財政收入造成一定程度的影響，對“三區一基地”建設形成挑戰。
未來，京津冀三地一方面要立足各自功能定位，發揮各自比較優勢，走出一條合理分工、優化發展的新路，實現基礎設施互聯互通、産業發展互補互促、資源要素對接對流、公共服務共建共用和生態環境聯防聯控。另一方面，要把北京的“減量發展”和“輻射帶動”結合起來，在區域整體層面形成“以首都為核心的世界級城市群、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示範區”。
統籌謀劃整體佈局實現一體化發展
主持人：當前，京津冀協同發展工作重心由交通、産業、生態3個率先突破，正在向區域産業鏈集群、公共服務、協同創新、體制機制等方面一體化轉變。如何進一步破除區域資源流動障礙？
武義青：京津冀地區行政配置資源的特徵明顯，國有企業佔比較高，市場配置資源的決定性作用尚未得到充分發揮。北京作為首都和直轄市，集聚了大量行政功能和優質公共服務資源，對周邊地區的人才、勞動力、資本、技術等要素形成明顯的“虹吸效應”。同長三角、珠三角地區相比，京津冀統一的商品和要素市場建設相對滯後，市場一體化水準相對較低。
隨著京津冀協同發展向縱深推進，需要進一步打破行政干預帶來的市場分割和地方保護，消除歧視性、隱蔽性的區域市場壁壘，破除制約要素自由流動和資源優化配置的體制機制障礙，形成區域統一開放、競爭有序的商品和要素市場。對於人才流動，既要制定鼓勵人才跨地區、跨行業、跨部門自由有序流動的政策措施，也要防範京津對河北人才的“虹吸效應”，在戶籍制度、高考政策、社會保障等方面出臺所有配套政策，切實增強河北對高端創新人才的吸引力。要在高等教育、科技創新、産業發展等領域實行統籌謀劃、整體佈局和一體化發展，促進教育鏈、人才鏈與創新鏈、産業鏈、市場鏈、政策鏈無縫對接，實現到2030年“京津冀區域一體化格局基本形成”的遠期目標。
葉堂林：進一步破除京津冀區域資源流動障礙，應著重從以下幾個方面發力。
一是構建網路化綜合交通運輸體系，疏通區域內資源要素的流動渠道。在交通路網建設規劃方面，依託現有的京、津、石、保、唐等中心節點城市和三條主軸的交通骨架，重點增加北京新機場、雄安新區、張家口、冀中南地區的交通樞紐站建設。
在交通擁堵治理方面，將小型智慧軌道交通融入現有的交通運輸體系，依託大數據和衛星遙感技術，構建區域交通路網協同治理平臺，實現一體化應急聯動，提升三地間的交通協同治理水準。
二是構建區域內全産業鏈體系，以産業協同助推資源要素流動。建議科學制定基於産業鏈分工的産業協同發展專項規劃；完善政府間産業協作聯動機制；優化企業結構，營造良好的區域産業生態。
三是構建基於自然資源産權化的跨區域生態補償機制，推動資源要素向生態涵養區流動。
一方面，在明確自然資源産權化基礎上，研究生態資源的生態價值，在京津冀地區率先實施生態資源有償使用。
另一方面，借助冬奧會等重大契機，明確各級政府的補償邊界、資金分成及分工，加快完善京津冀三地政府間橫向財政轉移支付制度。
四是構建跨區域協同創新共同體，推動人才、技術等關鍵要素流動。完善政府層面的資金聯合投入機制；完善三地科技政策對接機制；圍繞重點産業鏈佈局創新鏈。
五是構建多元化公共服務供給模式，以公共服務均等化促進資源要素流動。合理劃分中央和地方政府在公共服務配置中的權責；構建公共服務多元供給主體合作機制；形成區域性公共服務多元主體協作治理的常態化保障機制。
肖金成：為推動京津冀高品質協同發展，提以下建議：
構建産業協作平臺，推動産業轉移對接。京津冀與周邊地區應積極構建産業合作平臺，推進産業轉移承接。一是鼓勵毗鄰城市成立園區合作聯盟，建立常態化協作聯動機制，共用項目資訊，共同舉辦招商推介活動，打造雙向承接産業轉移平臺，以聯合出資、項目合作、資源互補、技術支援等多種方式共建跨區域産業園區；二是加強對區域整體産業發展的引導，支援各地優勢産業加快發展，以都市為核心建立産業鏈上下游聯動機制，不斷深化各城市産業分工合作，明確産業轉移與承接的重點領域、適宜地區和操作路徑；三是充分發揮行業協會、商會的橋梁和紐帶作用，溝通資訊，協助企業開闢合作渠道。
同時，鼓勵各地區探索多元合作方式。一是完善各市利益分配機制，産業項目收益由合作各方分享，探索建設項目稅收分配辦法。二是探索建立跨地區基礎設施、公共服務和生態環境建設項目成本分擔機制。建立區域合作基金，用於公共事務支出，可根據各市GDP或財政收入的一定比例繳納，市長聯席會議決定支出事項。三是充分發揮行業協會在産業發展中的積極作用，形成跨地區行業聯盟，共同制定行業發展規劃和市場規則，探索各類市場資源的對接和整合。
——探索京津冀高品質協同發展有效路徑(上)
