京津冀：深化協同發展 共用民生紅利

　　【京津冀協同發展系列訪談④智庫答問】

　　本期嘉賓

　　北京市哲學社會科學京津冀協同發展研究基地首席專家 連玉明

　　天津市社會科學界聯合會秘書長、天津大學管理學院教授 張再生

　　河北省社會科學院社會學所所長、社會治理研究中心主任 王文錄

　　1.三地發展差距顯著，“虹吸效應”亟待破除

　　光明智庫：京津冀在地理區位上曾是一家，但在長期的發展過程中形成了“北京吃不完，天津吃不飽，河北吃不著”的現實差距，在北京強大的“虹吸效應”下，京津冀三地發展失衡。如何看待京津冀地區公共資源分配不均衡、社會發展水準不協調等問題？又該如何破題？

　　連玉明：改變這種現狀的唯一辦法就是改革，推動京津冀協同發展必須從推動要素市場一體化改革和公共服務一體化改革入手。要按照中共中央國務院《關於建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》的要求，加快形成統籌有力、競爭有序、綠色協調、共用共贏的區域協調發展新機制，包括建立區域戰略統籌機制、健全市場一體化發展機制、深化區域合作機制、優化區域互助機制、健全區際利益補償機制，完善基本公共服務均等化機制、創新區域政策調控機制、健全區域發展保障機制等。著力構建以科研、教育、文化、醫療為核心的公共服務體系，在首都經濟圈和京津冀一體化區域內形成科教文功能強、帶動性大、輻射面廣的公共服務體系。

　　張再生：京津冀三地公共資源配置和社會發展失衡是一個兼具複雜性、艱巨性、長期性問題，主要表現為京津冀三地的每人平均公共財力資源、基礎公共服務資源等差距過大，地區公共資源總量結構失衡以及三省市之間銜接程度低等。該問題的存在又進一步影響了人才、資本等要素的流動，導致大城市人口過於膨脹、中小城市吸引力不足、難以形成多中心協同共生的城市群。

　　只有以區域基本公共服務均等化為主要著力點，縮小京津冀地區間、城市與鄉村間的差距，才能實現基於協同的共用式發展。首先，要進一步改革現行財政體制，完善中央對地方政府財政收入的劃分與調節機制，例如共用稅收分配比例、歸屬地與管轄地稅收徵收優先權等。其次，應完善橫向財政轉移支付制度，如針對河北地區為京津提供的生態環境等貢獻，京津應探索橫向補償機制。再次，要構建跨省公共服務的分擔與共用機制，減少區域要素自由流動阻礙。

　　2.民生領域廣泛合作，共用協同發展成果

　　光明智庫：《京津冀協同發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）實施以來，京津冀三地充分發揮政府引導作用，合力推進教育、醫療等社會事業發展，公共服務均等化水準持續提高。京津冀一體化在民生領域取得了哪些實實在在的成效？這對於滿足人民對美好生活的嚮往，切實提升人民幸福感和獲得感有哪些積極影響？

　　王文錄：《規劃綱要》的落實，有力地推動了京津冀在各個領域的廣泛合作，在一定程度上推動了京津冀一體化的發展，河北民生事業得到了有效提升。

　　首先，軌道上的京津冀開始出現。多條斷頭路被開通，高鐵佈局更加密集。京張高鐵開通後，張家口去北京只需1個小時；雄安北京快軌開通後，保定到北京的時間只需30分鐘，交通協同發展大大便捷了河北人民的出行。其次，北京優秀中學資源來到河北。2018年3月1日，北京市朝陽區實驗小學、北京市第八十中學等4所學校的雄安校區正式掛牌成立。將來，跨省之間課程互選、學分互認、教師互聘、學科共建等協同合作在京津冀三地之間將成為現實。再次，協同支援河北連綿貧困帶早日脫貧成效顯著。河北最重要的任務之一是完成脫貧攻堅，一些貧困縣與北京、天津結成了“手拉手”脫貧共同體，京津幹部、技術、資金、資訊等資源有計劃地流向貧困地區，大大助推了河北連綿貧困帶脫貧攻堅的步伐。

　　張再生：我們看到，三地在交通、環境治理、教育、醫療等多個公共事業領域展開了合作。以作為突破口之一的京津冀區域醫療衛生協同發展為例，協同發展5年以來，河北省已有400多家二級以上醫療機構與京津開展合作，合作項目突破500個，在河北省工作的北京醫生已超過1200人，使張家口、保定等地患者享受到了先進的醫療診斷。京津冀三地1115家醫院可異地就醫直接結算，三地部分醫院還實現了檢查結果互認。此外，三地還搭建了京津冀醫用耗材聯合採購平臺，經測算實行聯合採購後，每年可為聯合採購的公立醫院節約耗材採購費用超過8億元，大大降低了患者的就醫費用。可見，通過京津冀醫療衛生協同發展，緩解了許多患者看病難、看病貴的問題，切實提升了民眾的幸福感和獲得感。

　　3.打破一體化壁壘，攜手共繪一張藍圖

　　光明智庫：公共服務如果缺位，勢必影響産業聚集和經濟發展。從專家視角來看，釋放民生紅利對於推動京津冀區位一體、協同發展有怎樣的重要作用？在今後協同發展促民生的過程中，還需要特別注意哪些問題？

　　連玉明：京津冀區域當前需要重點突破的問題就是如何實現一體化發展。城市群內部的一體化發展不僅僅是修公路、修鐵路，其運作的基礎是擁有健全的交通、流通、融通網路，也就是説，城市之間必須實現産業一體化、服務一體化、治理一體化。

　　推進公共服務一體化是協同發展的重要內容。公共服務水準的差異，直接影響京津冀産業對接、要素流動、功能轉移等的實際效果。加快公共服務一體化建設，重點在於社會服務的無縫對接，難點在於基本公共服務資源的共用，三地在基本公共服務方面要突破行政區劃的界限，逐步實現對接共用並最終達到同一標準。

　　張再生：釋放民生紅利、增進人民福祉、增強全體人民在共建共用發展中的獲得感，是全面建成小康社會的應有之義。在今後協同發展促民生的過程中，一是要進一步打破三地“各自為政”現狀，從國家戰略的高度、三地協同發展的維度全面系統地思考民生改善問題，實現有效的體制機制創新。二是要加快推進區域財政體制改革與橫向轉移支付制度改革，確定中央財政對三地區域協同發展財政支援力度的考核指標，加強民生領域協同發展的財政支援穩定性，形成長效協同發展機制。三是要緊抓教育醫療衛生水準差距大、環京貧困帶以及生態環境聯防等關鍵問題，建立幫扶機制，制定均等化措施。

　　王文錄：京津冀協同儘管取得了重要進展，但在産業合作、非首都功能轉移、生態補償機制完善等方面，都還處於非緊密型合作狀態，其中深層次的原因就是京津冀公共服務的巨大差距，“不走的北京人”很難接受當前河北的公共服務水準和相應的社會福利。因此，協同發展要想走向縱深、形成制度，需要解決一些瓶頸問題。首先是重要財政應發揮引領作用。“各掃門前雪”式的財政制度不可能要求京津無條件支援河北，只有中央財政轉移支付制度介入協同發展，才能更好地把控和引領協同發展的基本方向。其次是打破省際之間行政壁壘的硬約束。京津冀尚未形成一盤棋、一張圖，深化協同發展必須破除行政壁壘，推進京津冀之間各種要素無障礙流動。三是河北各級政府新增財政優先向公共服務領域傾斜。提高民生水準最主要的動力還要來自河北自身，河北應當對標京津，依託各級政府加大財政投入，鼓勵民間資本介入民生建設，最大限度地提高公共服務標準水準。

　　4.“競爭對手”變“聯隊夥伴”，為區域發展疊加動力

　　光明智庫：京津冀三地共用民生成果，需要從一方發力轉變為雙向發力，從各管一攤轉變為統籌佈局。該如何理解習近平總書記談到的“打破自家‘一畝三分地’的思維定式”，從而讓老百姓感受到“一加一大於二、一加二大於三”的效果？

　　連玉明：當前，制度因素是阻礙京津冀區域實現統籌佈局的關鍵因素。京津冀區域不同城市、不同地區在戶籍、公共服務、勞動就業、土地、城鄉社會保障等制度上差異較大，阻礙了要素在區域內的自由流動。

　　打破自家“一畝三分地”的思維定式，關鍵是要正確處理好地方利益與整體利益、短期利益與長遠利益的關係。京津冀存在發展上的競爭，但更需要抱團取暖、協同推進，從而實現區域的整體發展，共同推動國家戰略的實施。推動京津冀協同發展，必須順應共用發展的趨勢和需求，提高保障和改善民生水準，加大優質公共産品和服務供給，不斷促進社會公平正義，這考驗的是管理者的智慧和決心，更取決於管理者的勇氣和擔當。

　　張再生：要進一步增強協同發展的自覺性、主動性和創造性，強化市場經濟意識，打破行政壁壘，加快協同發展步伐，推動建立科學長效發展機制，從而實現優勢互補、良性互動，達到“1+1>2”的共贏發展效果。

　　首先，要樹立大局意識，站在國家戰略、區域發展的全局高度考慮問題，進行頂層設計，全局統籌三地功能定位、産業分工、綜合交通體系等重大問題，避免戰略錯位、顧此失彼。協同發展5年的實踐，已使三地從“競爭對手”變為“聯隊夥伴”，下一步還應進一步調整中央政府對三地的考核機制，增加協同指標、一體化指標和共同承擔的綠色發展指標等。其次，要去除官本位思想，要將北京的城市發展納入京津冀和環渤海經濟區的戰略空間加以考量，把解決京津“大城市病”問題同雄安新區規劃建設和河北未來發展結合起來，實現利益共用、作用互補、發展同向。再次，要堅持市場化發展思維，進一步轉變政府職能，建立服務型政府機制，完善區域綜合交通、生態保護、教育醫療等領域的合作機制，紮實推進基本服務均等化，進一步破除限制人才、資本、勞動力等生産要素自由流動的體制機制障礙，使其按照市場規律在區域內優化配置。

　　王文錄：客觀地講，京津冀協同發展不僅對河北有利，而且對京津同樣有著極為重要的意義。京津冀本來就是擁有共同文化背景的地緣共同體，有著深厚的感情文化基礎。區域經濟發展理論告訴我們，當一個區域中存在發展短板時，勢必影響區域整體發展，欠發達的河北難以為京津發展提供足夠的消費市場和産業鏈條的支撐，京津發展必然受到身邊短板的影響而難以跨越。因此，京津冀三地應從區域整體利益出發，統籌佈局區域系統發展、協調發展，保障區域內各個部分得到必要的增長速度和合理的發展高度，形成京津冀共同推動區域發展的疊加動力，從而實現京津冀民生事業互為促進、共同進步的健康發展局面。

　　學術指導：

　　國務院發展研究中心副主任、京津冀協同發展專家諮詢委員會成員 張軍擴

　　學術支援：

　　北京市哲學社會科學規劃辦公室

　　天津市哲學社會科學工作辦公室

　　河北省哲學社會科學工作辦公室

　　項目團隊：

　　光明日報融媒體記者張雲、覃慶衛、王斯敏、張勝、李曉

　　實習生王美瑩

　　《光明日報》（ 2019年02月28日 07版）