關於《中華人民共和國監察法（草案）》的説明
關於《中華人民共和國監察法（草案）》的説明
——2018年3月13日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上
第十二屆全國人大常委會副委員長 李建國
各位代表：
我受第十二屆全國人大常委會委託，作關於《中華人民共和國監察法（草案）》的説明。
一、制定監察法的重要意義
（一）制定監察法是貫徹落實黨中央關於深化國家監察體制改革決策部署的重大舉措
深化國家監察體制改革是以習近平同志為核心的黨中央作出的事關全局的重大政治體制改革，是強化黨和國家自我監督的重大決策部署。改革的目標是，整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。深化國家監察體制改革是組織創新、制度創新，必須打破體制機制障礙，建立嶄新的國家監察機構。制定監察法是深化國家監察體制改革的內在要求和重要環節。黨中央對國家監察立法工作高度重視，習近平總書記在黨的十八屆六中全會和十八屆中央紀委五次、六次、七次全會上均對此提出明確要求。中央政治局、中央政治局常務委員會和中央全面深化改革領導小組多次專題研究深化國家監察體制改革、國家監察相關立法問題，確定了制定監察法的指導思想、基本原則和主要內容，明確了國家監察立法工作的方向和時間表、路線圖。黨的十九大明確提出：“制定國家監察法，依法賦予監察委員會職責許可權和調查手段，用留置取代‘兩規’措施。”監察法是反腐敗國家立法，是一部對國家監察工作起統領性和基礎性作用的法律。制定監察法，貫徹落實黨中央關於深化國家監察體制改革決策部署，使黨的主張通過法定程式成為國家意志，對於創新和完善國家監察制度，實現立法與改革相銜接，以法治思維和法治方式開展反腐敗工作，意義重大、影響深遠。
（二）制定監察法是堅持和加強黨對反腐敗工作的領導，構建集中統一、權威高效的國家監察體系的必然要求
中國共産黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵，是中國特色社會主義制度的最大優勢。我們推進各領域改革，都是為了完善和發展中國特色社會主義制度，鞏固黨的執政基礎、提高黨的執政能力。以零容忍態度懲治腐敗是中國共産黨鮮明的政治立場，是黨心民心所向，必須始終堅持在黨中央統一領導下推進。當前反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻複雜，與黨風廉政建設和反腐敗鬥爭的要求相比，我國的監察體制機制存在著明顯不適應問題。一是監察範圍過窄。國家監察體制改革之前，黨內監督已經實現全覆蓋，而依照行政監察法的規定，行政監察對象主要是行政機關及其工作人員，還沒有做到對所有行使公權力的公職人員全覆蓋。在我國，黨管幹部是堅持黨的領導的重要原則。作為執政黨，我們黨不僅管幹部的培養、提拔、使用，還必須對幹部進行教育、管理、監督，必須對違紀違法的幹部作出處理，對黨員幹部和其他公職人員的腐敗行為進行查處。二是反腐敗力量分散。國家監察體制改革之前，黨的紀律檢查機關依照黨章黨規對黨員的違紀行為進行審查，行政監察機關依照行政監察法對行政機關工作人員的違法違紀行為進行監察，檢察機關依照刑事訴訟法對國家工作人員職務犯罪行為進行查處，反腐敗職能既分別行使，又交叉重疊，沒有形成合力。同時，檢察機關對職務犯罪案件既行使偵查權，又行使批捕、起訴等權力，缺乏有效監督機制。深化國家監察體制改革，組建黨統一領導的反腐敗工作機構即監察委員會，就是將行政監察部門、預防腐敗機構和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職以及預防職務犯罪等部門的工作力量整合起來，把反腐敗資源集中起來，把執紀和執法貫通起來，攥指成拳，形成合力。三是體現專責和集中統一不夠。制定監察法，明確監察委員會的性質、地位，明確“各級監察委員會是行使國家監察職能的專責機關”，從而與黨章關於“黨的各級紀律檢查委員會是黨內監督專責機關”相呼應，通過國家立法把黨對反腐敗工作集中統一領導的體制機制固定下來，構建黨統一指揮、全面覆蓋、權威高效的監督體系，把制度優勢轉化為治理效能。
（三）制定監察法是總結黨的十八大以來反腐敗實踐經驗，為新形勢下反腐敗鬥爭提供堅強法治保障的現實需要
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持反腐敗無禁區、全覆蓋、零容忍，以雷霆萬鈞之勢，堅定不移“打虎”、“拍蠅”、“獵狐”，不敢腐的目標初步實現，不能腐的籠子越扎越牢，不想腐的堤壩正在構築。在深入開展反腐敗鬥爭的同時，深化國家監察體制改革試點工作積極推進。根據黨中央決策部署，2016年12月，十二屆全國人大常委會第二十五次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，經過一年多的實踐，國家監察體制改革在實踐中邁出了堅實步伐，積累了可複製可推廣的經驗。根據黨的十九大精神，在認真總結三省市試點工作經驗的基礎上，2017年11月，十二屆全國人大常委會第三十次會議通過《全國人民代表大會常務委員會關於在全國各地推開國家監察體制改革試點工作的決定》，國家監察體制改革試點工作在全國有序推開，目前，省、市、縣三級監察委員會已經全部組建成立。通過國家立法賦予監察委員會必要的許可權和措施，將行政監察法已有規定和實踐中正在使用、行之有效的措施確定下來，明確監察機關可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、調取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施開展調查。尤其是用留置取代“兩規”措施，並規定嚴格的程式，有利於解決長期困擾我們的法治難題，彰顯全面依法治國的決心和自信。改革的深化要求法治保障，法治的實現離不開改革推動。通過制定監察法，把黨的十八大以來在推進黨風廉政建設和反腐敗鬥爭中形成的新理念新舉措新經驗以法律形式固定下來，鞏固國家監察體制改革成果，保障反腐敗工作在法治軌道上行穩致遠。
（四）制定監察法是堅持黨內監督與國家監察有機統一，堅持走中國特色監察道路的創制之舉
權力必須受到制約和監督。在我國，黨的機關、人大機關、行政機關、政協機關、監察機關、審判機關、檢察機關等，都在黨中央統一領導下行使公權力，為人民用權，對人民負責，受人民監督。在我國監督體系中，黨內監督和國家監察發揮著十分重要的作用。黨內監督是對全體黨員尤其是對黨員幹部實行的監督，國家監察是對所有行使公權力的公職人員實行的監督。我國80%的公務員和超過95%的領導幹部是共産黨員，這就決定了黨內監督和國家監察具有高度的內在一致性，也決定了實行黨內監督和國家監察相統一的必然性。這種把二者有機統一起來的監督制度具有鮮明的中國特色。黨的十八大以來，黨中央堅持全面從嚴治黨，在加大反腐敗力度的同時，完善黨章黨規，實現依規治黨，取得歷史性成就。完善我國監督體系，既要加強黨內監督，又要加強國家監察。深化國家監察體制改革，成立監察委員會，並與黨的紀律檢查機關合署辦公，代表黨和國家行使監督權和監察權，履行紀檢、監察兩項職責，加強對所有行使公權力的公職人員的監督，從而在我們黨和國家形成巡視、派駐、監察三個全覆蓋的統一的權力監督格局，形成發現問題、糾正偏差、懲治腐敗的有效機制，為實現黨和國家長治久安走出了一條中國特色監察道路。同時要看到，這次監察體制改革確立的監察制度，也體現了中華民族傳統制度文化，是對中國歷史上監察制度的一種借鑒，是對當今權力制約形式的一個新探索。制定監察法，就是通過立法方式保證依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一，將黨內監督同國家機關監督、民主監督、司法監督、群眾監督、輿論監督貫通起來，不斷提高黨和國家的監督效能。
（五）制定監察法是加強憲法實施，豐富和發展人民代表大會制度，推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略舉措
憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，是黨和人民意志的集中體現。在總體保持我國憲法連續性、穩定性、權威性的基礎上，十三屆全國人大一次會議對憲法作出部分修改，把黨和人民在實踐中取得的重大理論創新、實踐創新、制度創新成果上升為憲法規定，實現了憲法的與時俱進。這次憲法修改的重要內容之一，是增加有關監察委員會的各項規定，對國家機構作出了重要調整和完善。通過完備的法律保證憲法確立的制度得到落實，是憲法實施的重要途徑。在本次人民代表大會上，先通過憲法修正案，然後再審議監察法草案，及時將憲法修改所確立的監察制度進一步具體化，是我們黨依憲執政、依憲治國的生動實踐和鮮明寫照。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一的根本政治制度安排。人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。監察法草案根據憲法修正案將行使國家監察職能的專責機關納入國家機構體系，明確監察委員會由同級人大産生，對它負責，受它監督，拓寬了人民監督權力的途徑，提高了社會主義民主政治制度化、規範化、法治化水準，豐富和發展了人民代表大會制度的內涵，推動了人民代表大會制度與時俱進，對推進國家治理體系和治理能力現代化具有深遠意義。
二、監察法草案起草過程、指導思想和基本思路
按照黨中央部署要求，監察法立法工作由中共中央紀律檢查委員會牽頭抓總，在最初研究深化國家監察體制改革方案的時候即著手考慮將行政監察法修改為國家監察法問題。中央紀委與全國人大常委會、中央統戰部、中央政法委員會、中央深化改革領導小組辦公室、中央機構編制辦公室等有關方面進行了多次溝通。全國人大常委會黨組堅決貫徹落實黨中央關於深化國家監察體制改革的決策部署，高度重視監察法立法工作。十二屆全國人大常委會將監察法起草和審議工作作為最重要的立法工作之一。2016年10月，黨的十八屆六中全會閉幕後，中央紀委機關會同全國人大常委會法制工作委員會即共同組成國家監察立法工作專班。在前期工作基礎上，工作專班進一步開展調研和起草工作，吸收改革試點地區的實踐經驗，聽取專家學者的意見建議，經反覆修改完善，形成了監察法草案。
2017年6月15日，習近平總書記主持中央政治局常委會會議，審議並原則同意全國人大常委會黨組關於監察法草案幾個主要問題的請示。2017年6月下旬，十二屆全國人大常委會第二十八次會議對監察法草案進行了初次審議。初次審議後，根據黨中央同意的相關工作安排，全國人大常委會法制工作委員會將草案送23個中央國家機關以及31個省、自治區、直轄市人大常委會徵求意見；召開專家會，聽取了憲法、行政法和刑事訴訟法方面專家學者的意見。2017年11月7日至12月6日，監察法草案在中國人大網全文公開，徵求社會公眾意見。黨的十九大後，根據黨的十九大精神和全國人大常委會組成人員的審議意見以及人大代表、政協委員等各方面意見，對草案作了修改完善。2017年12月，十二屆全國人大常委會第三十一次會議對監察法草案進行再次審議，認為草案貫徹落實以習近平同志為核心的黨中央關於深化國家監察體制改革的重大決策部署，充分吸收了常委會組成人員的審議意見和各方面意見，已經比較成熟，決定將監察法草案提請全國人民代表大會審議。
2018年1月18日至19日，黨的十九屆二中全會審議通過了《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》。1月29日至30日，十二屆全國人大常委會第三十二次會議決定將《中華人民共和國憲法修正案（草案）》提請十三屆全國人大一次會議審議。監察法草案根據憲法修改精神作了進一步修改。2018年1月31日，全國人大常委會辦公廳將監察法草案發送十三屆全國人大代表。代表們對草案進行了認真研讀討論，總體贊成草案，同時提出了一些修改意見。全國人大法律委員會召開會議，對草案進行了審議，根據全國人大常委會組成人員和代表們提出的意見作了修改，並將修改情況向全國人大常委會委員長會議作了彙報。2018年2月8日，習近平總書記主持召開中央政治局常委會會議，聽取了全國人大常委會黨組的彙報，原則同意《關於〈中華人民共和國監察法（草案）〉有關問題的請示》並作出重要指示。根據黨中央指示精神，對草案作了進一步完善。在上述工作基礎上，形成了提請本次大會審議的《中華人民共和國監察法（草案）》。
制定監察法的指導思想是，高舉中國特色社會主義偉大旗幟，全面貫徹黨的十九大精神，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一，堅持統籌推進“五位一體”總體佈局和協調推進“四個全面”戰略佈局，加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，使依規治黨與依法治國、黨內監督與國家監察有機統一，推進國家治理體系和治理能力現代化。
按照上述指導思想，監察法立法工作遵循以下思路和原則：一是堅持正確政治方向。嚴格遵循黨中央確定的指導思想、基本原則和改革要求，把堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導作為根本政治原則貫穿立法全過程和各方面。二是堅持與憲法修改保持一致。憲法是國家各種制度和法律法規的總依據。監察法草案相關內容及表述均與本次憲法修改關於監察委員會的各項規定相銜接、相統一。三是堅持問題導向。著力解決我國監察體制機制中存在的突出問題。四是堅持科學立法、民主立法、依法立法。堅決貫徹落實黨中央決策部署，充分吸收各方面意見，認真回應社會關切，嚴格依法按程式辦事，使草案內容科學合理、協調銜接，制定一部高品質的監察法。
三、監察法草案的主要內容
監察法草案分為9章，包括總則、監察機關及其職責、監察範圍和管轄、監察許可權、監察程式、反腐敗國際合作、對監察機關和監察人員的監督、法律責任和附則，共69條。主要內容是：
（一）明確監察工作的指導思想和領導體制
為堅持和加強黨對反腐敗工作的集中統一領導，草案規定：堅持中國共産黨對國家監察工作的領導，以馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，構建集中統一、權威高效的中國特色國家監察體制（草案第二條）。
（二）明確監察工作的原則和方針
關於監察工作的原則。草案規定：監察委員會依照法律規定獨立行使監察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉；監察機關辦理職務違法和職務犯罪案件，應當與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合，互相制約；監察機關在工作中需要協助的，有關機關和單位應當根據監察機關的要求依法予以協助（草案第四條）。國家監察工作嚴格遵照憲法和法律，以事實為根據，以法律為準繩，在適用法律上一律平等；權責對等，從嚴監督；懲戒與教育相結合，寬嚴相濟（草案第五條）。
關於監察工作的方針。草案規定：國家監察工作堅持標本兼治、綜合治理，強化監督問責，嚴厲懲治腐敗；深化改革、健全法治，有效制約和監督權力；加強法治道德教育，弘揚中華優秀傳統文化，構建不敢腐、不能腐、不想腐的長效機制（草案第六條）。
（三）明確監察委員會的産生和職責
關於監察委員會的産生。根據本次大會通過的憲法修正案，草案規定：國家監察委員會由全國人民代表大會産生，負責全國監察工作；國家監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由全國人民代表大會選舉，副主任、委員由國家監察委員會主任提請全國人民代表大會常務委員會任免；國家監察委員會主任每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆（草案第八條第一款至第三款）。地方各級監察委員會由本級人民代表大會産生，負責本行政區域內的監察工作；地方各級監察委員會由主任、副主任若干人、委員若干人組成，主任由本級人民代表大會選舉，副主任、委員由監察委員會主任提請本級人民代表大會常務委員會任免；地方各級監察委員會主任每屆任期同本級人民代表大會每屆任期相同（草案第九條第一款至第三款）。
關於監察委員會的職責。草案規定，監察委員會依照法律規定履行監督、調查、處置職責：一是對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業以及道德操守情況進行監督檢查；二是對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財等職務違法和職務犯罪進行調查；三是對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監察對象所在單位提出監察建議（草案第十一條）。
（四）實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋
按照深化國家監察體制改革關於實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋的要求，草案規定，監察機關對下列公職人員和有關人員進行監察：一是中國共産黨機關、人民代表大會及其常務委員會機關、人民政府、監察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協商會議各級委員會機關、民主黨派機關和工商業聯合會機關的公務員，以及參照《中華人民共和國公務員法》管理的人員；二是法律、法規授權或者受國家機關依法委託管理公共事務的組織中從事公務的人員；三是國有企業管理人員；四是公辦的教育、科研、文化、醫療衛生、體育等單位中從事管理的人員；五是基層群眾性自治組織中從事管理的人員；六是其他依法履行公職的人員（草案第十五條）。
（五）賦予監察機關必要的許可權
為保證監察機關有效履行監察職能，草案賦予監察機關必要的許可權。一是規定監察機關在調查職務違法和職務犯罪時，可以採取談話、訊問、詢問、查詢、凍結、搜查、調取、查封、扣押、勘驗檢查、鑒定等措施（草案第十九條至第二十一條、第二十三條至第二十七條）。二是被調查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴重職務違法或者職務犯罪，監察機關已經掌握其部分違法犯罪事實及證據，仍有重要問題需要進一步調查，並有涉及案情重大、複雜，可能逃跑、自殺，可能串供或者偽造、隱匿、毀滅證據等情形之一的，經監察機關依法審批，可以將其留置在特定場所；留置場所的設置和管理依照國家有關規定執行（草案第二十二條第一款、第三款）。三是監察機關需要採取技術調查、通緝、限制出境措施的，經過嚴格的批准手續，按照規定交有關機關執行（草案第二十八條至第三十條）。
（六）嚴格規範監察程式
為保證監察機關正確行使權力，草案在監察程式一章中，對監督、調查、處置工作程式作出嚴格規定，包括：報案或者舉報的處理；問題線索的管理和處置；決定立案調查；搜查、查封、扣押等程式；要求對訊問和重要取證工作全程錄音錄影；嚴格涉案財物處理等（草案第三十五條至第四十二條、第四十六條）。
關於留置措施的程式。為了嚴格規範留置的程式，保護被調查人的合法權益，草案規定：設區的市級以下監察機關採取留置措施，應當報上一級監察機關批准；省級監察機關採取留置措施，應當報國家監察委員會備案；留置時間不得超過三個月，特殊情況下經上一級監察機關批准可延長一次，延長時間不得超過三個月；監察機關發現採取留置措施不當的，應當及時解除。採取留置措施後，除有礙調查的，應當在二十四小時以內，通知被留置人員所在單位和家屬。同時，應當保障被留置人員的飲食、休息和安全，提供醫療服務（草案第四十三條第一款、第二款，第四十四條第一款、第二款）。
（七）加強對監察機關和監察人員的監督
按照“打鐵必須自身硬”的要求，草案從以下幾個方面加強對監察機關和監察人員的監督：
一是接受人大監督。草案規定：監察機關應當接受本級人民代表大會及其常務委員會的監督；各級人民代表大會常務委員會聽取和審議本級監察機關的專項工作報告，組織執法檢查；人民代表大會代表或者常務委員會組成人員在本級人民代表大會及其常務委員會舉行會議時，可以依照法律規定的程式，就監察工作中的有關問題提出詢問或者質詢（草案第五十三條）。
二是強化自我監督。草案與黨的紀律檢查機關監督執紀工作規則相銜接，將實踐中行之有效的做法上升為法律規範。草案規定了對打聽案情、過問案件、説情干預的報告和登記備案，監察人員的回避，脫密期管理和對監察人員辭職、退休後從業限制等制度。同時規定了對監察機關及其工作人員不當行為的申訴和責任追究制度（草案第五十七條至第六十一條）。草案還明確規定：監察機關應當依法公開監察工作資訊，接受民主監督、社會監督、輿論監督（草案第五十四條）。
三是明確監察機關與審判機關、檢察機關、執法部門互相配合、互相制約的機制。草案規定：對監察機關移送的案件，人民檢察院經審查，認為需要補充核實的，應當退回監察機關補充調查，必要時可以自行補充偵查；對於有刑事訴訟法規定的不起訴的情形的，經上一級人民檢察院批准，依法作出不起訴的決定（草案第四十七條第二款、第三款）；監察機關在收集、固定、審查、運用證據時，應當與刑事審判關於證據的要求和標準相一致（草案第三十三條第二款）。
四是明確監察機關及其工作人員的法律責任。草案第八章法律責任中規定：監察機關及其工作人員有違反規定發生辦案安全事故或者發生安全事故後隱瞞不報、報告失實、處置不當等9種行為之一的，對負有責任的領導人員和直接責任人員依法給予處理（草案第六十五條）。草案還規定：監察機關及其工作人員行使職權，侵犯公民、法人和其他組織的合法權益，造成損害的，依法給予國家賠償（草案第六十七條）。
《中華人民共和國監察法（草案）》和以上説明，請審議。
