社會組織挪用善款時有發生 “雙重管理”致雙重難管

　　一段時間以來,社會組織違紀違規現象不時被曝光。社會組織作為協同參與社會管理的一個重要組成部分,似乎難當重任。

　　今年5月,中共中央政治局召開會議,研究加強和創新社會管理問題。會議強調,加強非公有制經濟組織、社會組織服務管理。

　　如何加強和創新社會組織管理,成為加強和創新社會管理工作中的一個重要課題。

　　為何經濟總量愈來愈大,社會問題越來越多?中共中央政治局委員、廣東省委書記汪洋的看法是,作為上層建築的政府,服務和管理方式不改革,將不堪重負,難以承受,所以要推動“萬能政府”向“有限政府”轉變。

　　“萬能政府”如何轉變為“有限政府”?“有限政府”職責之外的部分由誰來履行?今年3月通過的“十二五”規劃中已經給出了答案——要“培育扶持和依法管理社會組織,支援、引導其參與社會管理和服務”。

　　然而,目前社會組織的現狀卻是,由於長期缺少良好的成長環境,這些社會組織仍存在著資金使用不透明、財務管理不規範、從業人員不專業、服務模式不清晰等諸多問題,不僅難以承擔更多的社會管理職責,反而還常常滋生出某些社會問題和矛盾來。

　　專家認為,增加對社會組織的扶持培育力度,同時改變、增強對社會組織的監管,已成加強和創新社會管理課題中刻不容緩之舉。

　　社會組織管理力量薄弱

　　官文賓是福建省廈門市一家公益助學組織的負責人,他所在的公益組織成立於2006年,從2009年開始推出了名為“班班有個圖書角”的助學項目,向中國偏遠山區和城市打工子弟學校捐贈圖書。至今已為11個省區45所學校送去4萬多冊課外圖書。

　　然而,有兩件事至今仍橫在這個公益組織面前:其一是官文賓想引入外部專業審計對組織的財務進行監管,卻尷尬于既不能使用非營利組織的審計標準,又不能使用企業的審計標準；其二是接受捐款時無法開出免稅的捐贈發票,只能走納稅程式。

　　阻礙這兩件事進行的問題在於,這個組織一直沒能通過民政部門的註冊。而不能註冊的根源在於,找不到一個能夠挂靠的主管單位。幾年內,官文賓訪遍從省一級到區一級多個政府部門,但均未能成功為這家公益組織找到“家長”。

　　《法制日報》記者從多名社會組織工作人員處了解到,地方政府部門一般不願意成為社會組織的業務主管部門,其中原因在於,一是無利可圖,二是徒增責任。在此背景下,大部分無法通過民政部門註冊的社會組織,有的在工商部門登記為企業,按章納稅；更多的則連公司都不註冊,成為黑戶。

　　民政部公佈的數據顯示,截至2010年,我國在民政部門註冊的社會組織約44萬個,其中社會團體24.3萬個,民辦非企業單位19.5萬個,基金會2600多個。而據中央編譯局副局長俞可平估計,在中國實際存在的社會組織可能超過300萬,且年均增長率在8%至10%。這意味著,近九成民間組織處於“非法狀態”。　

　　由登記管理機關和業務主管單位分別對社會組織實施管理,這是我國對社會組織採取的雙重負責管理制度。這種管理制度是在分散社會組織管理失范風險的理念下形成的。但是,在社會組織快速增長的今天,這種管理制度的局限性和滯後性也逐漸顯露出來。

　　中南大學政治學與行政管理學院副教授董文琪認為,“雙重管理”在某種程度上陷入了“雙重難管”的困境。一方面,主管單位作為社會組織成立的審查者和業務指導者,難以平衡和履行其對社會組織的管理職責、程度和方式,容易走向無為放縱或積極干預這兩個極端；另一方面,這種管理制度還導致登記管理機關的管理無力,因為我國法律未對各級民政部門如何承擔社會組織的成立、變更、登出的登記或者備案、年度檢查、行政處罰等監管職責給予切實的財政支援和賦權。民政部門作為社會組織的登記管理機關,在對社會組織依法實施管理時,普遍面臨著權力有限、力量薄弱等問題。

　　在這樣的機制之下,挪用善款、內部交易等各種問題頻頻發生在各種合法或非法社會組織中,其中較早的一個例子曾轟動一時——全國牙防組違規認證,違規認證收入218萬元。而最近的例子是,今年6月,民政部取締了一個名為“全國高科技協作組織”的社會組織。經查明,該組織的部分分支機構打著國家機關的名義在各地行詐騙斂財之舉,不僅損害人們經濟利益,還影響了國家機關形象。

[責任編輯：吳怡]