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〔經貿互動〕臺灣當局在「三通」問題上的政策演變（2002-10）
時間:2002-10-15 14:30 來源：
20多年來臺灣當局在兩岸直接“三通”問題上的政策動向，大體經歷了以下演變過程：
從抵制“三通”到間接“三通”
1979年1月1日，全國人大常委會發表《告臺灣同胞書》。針對《告臺灣同胞書》關於兩岸直接“三通”的主張，臺灣“行政院”院長孫運璇在1月11日發表聲明，聲稱大陸提出的“通商、通郵、通航都是迷惑世人，鬆弛臺灣的戰志”。在4月4日召開的國民黨中常會上，臺灣當局提出“三不政策”，即“不接觸、不談判、不妥協”，拒絕大陸的“三通”主張。1980年5月16日，臺當局通告禁止外籍商船直接往返大陸和臺灣各對外港口；同年8月23日，臺當局通令“臺灣所有輸出廠商及貿易商，不得與大陸進行貿易”。在1981年3月底召開的“十二大”上，國民黨當局重申不同大陸談判，不同大陸通商、通郵、通航。
80年代初，一方面大陸正式提出了“和平統一、一國兩制”的方針；另一方面，臺灣當局的“三不”政策?未能阻止兩岸經貿交流的潮流，許多臺商經由第三地的大陸從事貿易和投資，同時臺灣島內要求開放兩岸交流交往的呼聲不斷增大。國民黨在繼續堅持“三不政策”的前提下，逐漸採取開放措施。1984年1月30日，臺“行政院”院長孫運璇宣?，臺灣人員在“國際學術、科技、體育、文化等方面的會議和活動”中，可以與大陸人員接觸交往。這是臺灣當局對兩岸民間接觸的第一次表態。與此同時，臺灣當局在通郵方面的態度由禁止轉為輔導，在探親方面也由嚴厲禁止、盤查轉為不過分干預。1985年7月，臺灣當局制定了“不接觸、不鼓勵、不干涉”的“新三不政策”對待臺商與祖國大陸的間接經貿。1986年1月臺灣當局制定了《防止大陸地區投資經營之船舶、航空器經營兩岸通航管理辦法》，規定兩岸之間的航運必須灣靠第三地清關後方可駛往兩岸港口，同時禁止中資股份超過40％的船舶和航空器進入臺灣。1987年7月27日，臺灣當局宣?解除所謂“勘亂動員令”，10月14日，國民黨中常會通過了臺灣居民赴大陸探親的方案，開放臺灣同胞赴大陸探親。1988年4月，臺灣當局宣?以“通信而不通郵”的原則處理兩岸信件往來，臺灣“郵政總局”對大陸來信採取不蓋郵戳和消除郵票的處理方法送交收信人；對經過第三地的兩岸航道也放寬規定，對轉口貿易由不干涉轉為加強輔導。7月，臺灣當局在國民黨“十三大”上，提出有選擇地開放大陸農工原料進口，允許臺商同大陸進行間接貿易和投資。1989年6月，臺灣當局在未與大陸直接接觸的情況下，開放間接通話通郵。6月6日，通過“開放臺灣地區人民對大陸間接通話”和“簡化寄大陸郵件手續”兩項議案。從6月6日起，可以直接向大陸通電話。寄給大陸信件也可以寫明收信人的大陸地址。1990年，臺灣當局相繼制定了《對大陸地區間接輸出貨品管理辦法》和《對大陸地區從事間接投資或技術合作管理辦法》。1991年6月，臺灣當局決定在間接原則下，開放兩岸航空掛號郵件往來，兩岸間信用狀、提貨單和匯票都可以掛號方式郵寄。
至此，臺灣當局形成了一套較為完整的間接“三通”政策措施，以間接“三通”緩解“三通”的壓力。
以有條件“三通”
拖延直接“三通”
開始間接“三通”後，兩岸經貿和人員交流交往發展非常迅速，形成對臺灣當局的衝擊波。面對不斷增大的“三通”壓力，臺灣當局不得不調整政策。
1991年3月，臺灣當局公?了“國家統一綱領”，聲稱“開放兩岸直接通郵、通航、通商”應在兩岸關係發展的“中程階段”。所謂“中程階段”，即大陸必須承認臺灣是與大陸“對等的政治實體”，必須做出“放棄武力”的承諾，唯有如此才能實現兩岸直接“三通”。顯然，臺灣當局以現實政治所不允許的條件作為前提，把“三通”作為政治籌碼，實質上就是無限期拖延“三通”。
1992年9月，臺灣當局公?了“兩岸直航的問題與展望説明書”，聲稱兩岸直航面臨“政治層面、法律層面和安全層面的障礙”，在這些障礙未能克服之前，很難考慮兩岸直航問題。其核心仍是要大陸承認臺灣的“對等政治實體”地位。但在這份説明書中，臺灣當局以“研討”的語氣首次提出以“定點直航”或其他“變通方式”解決兩岸“三通”問題，這不能不説是一個微妙的變化。
1995年5月，基於“亞太營運中心”發展規劃的需要，臺灣當局通過了《境外航運中心設置作業辦法》。根據這個“辦法”，臺灣當局將設立一個類似“特區”的港埠，允許來往兩岸的商船在這個“特區”靠岸作業，認為這個“特區”與大陸港口之間的航線既非國際也非國內的“特別航線”，航行于這個“特別航線”的船舶限定為外國船舶(含權宜輪)和集貨船，商船在“特區”所裝卸的貨物屬於“不通關、不入境”的純轉運貨物。
1996年4月，臺灣當局決定開放大陸企業海外子公司赴臺投資，但必須是大陸持股比例在20％以內的子公司，而且需要由臺灣當局專案審查批准。
1995年，臺灣當局對香港回歸後臺港航(空)線能否續約深感不安，指派臺北航空運輸商業同業公會與澳門航空公司簽定了航班運輸安排協議，同意澳門航空公司飛機飛往臺灣，同一架飛機，經澳門更換班机編號後“一機到底”飛往大陸。澳門航空公司可以在臺灣設立分公司。1996年，香港港龍航空公司也獲得了經澳門更換班机編號“一機到底”的兩岸航線飛行權。
1997年1月，兩岸海運界代表在香港會晤，就福州、廈門與高雄港之間的試點直航問題進行商談，就試點直航及相關技術問題達成共識?簽署了會談紀要。同年4月19日，大陸貨櫃輪“盛達”號首航高雄港；4月21日，臺灣的“立順”輪首航廈門港，兩岸隔絕了近半個世紀的海運航線終於開了一扇門戶。
2000年12月13日，臺灣當局在兩岸未能事先磋商的情況下單方面批准《試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法》，即所謂的“小三通”，2001年1月1日開始實施。根據此辦法，凡設籍金馬地區滿6個月以上居民，得申請赴對岸觀光、旅遊與從事商務活動。而大陸地區人民也得經由金馬地區親友或旅行社，申請赴金馬地區進行旅遊、商務、探親或探病奔喪；每年允許一定數量的大陸同胞到金門和馬祖訪問，最長逗留時間不超過七天；明確規範開放大陸地區物品准許輸入金、馬兩地的項目，給予免關稅優惠，但仍禁止大陸貨物經金、馬兩地轉運往臺灣地區。“小三通”明顯與“三通”的目標相差甚遠。
在原則上沒有實質性改變
在兩岸直接“三通”中，通航是通郵、通商的載體，因而處於最突出和最迫切的地位。到目前為止，兩岸在通航問題上值得提一下的有三點：一是兩岸之間有了明顯區別於經第三地轉運的交通形式；二是雙方船隻懸挂 “方便旗”的“模糊方式”為兩岸務實、靈活解決分歧提供了先例；三是在兩岸航線性質定位問題上，臺灣把兩岸之間的航線“設定為非國際航線也非國內航線的‘特別航線’”，大陸則明確表述為“國內特別航線”。
迄今兩岸在通航問題上進展有限。首先，無論航空或海運都有特定地點限制；其次，飛行于兩岸之間的飛機在澳門需要更換班机編號，仍表現出間接形式；第三，航行于兩岸之間的船舶，其服務功能僅限于國際貿易轉机服務，即從大陸舶進臺灣港口船隻的貨物不能“通關、入境”，而從臺灣駛往大陸的船隻不能運載臺灣製造的貨物，這些船隻只能承接經臺灣港口轉運第三地或經臺灣轉運大陸的貨物。
臺灣當局一方面以直接“三通”會“危害臺灣的安全”的藉口，安撫越來越強烈的民意要求；另一方面，通過一些變通措施或“軟性”講話(如今年5月9日陳水扁在金門大擔島聲稱“三通”是必走的路)，在一定時間和範圍內減緩來自民眾的壓力，儘量拖延兩岸直接“三通”。從臺灣當局整個有關政策演變來看，雖然它反映出一種節節退守的態勢，但在原則上把直接“三通”與其政治要求掛鉤的態度未有實質性的改變。（作者單位南京大學歷史系）
從抵制“三通”到間接“三通”
1979年1月1日，全國人大常委會發表《告臺灣同胞書》。針對《告臺灣同胞書》關於兩岸直接“三通”的主張，臺灣“行政院”院長孫運璇在1月11日發表聲明，聲稱大陸提出的“通商、通郵、通航都是迷惑世人，鬆弛臺灣的戰志”。在4月4日召開的國民黨中常會上，臺灣當局提出“三不政策”，即“不接觸、不談判、不妥協”，拒絕大陸的“三通”主張。1980年5月16日，臺當局通告禁止外籍商船直接往返大陸和臺灣各對外港口；同年8月23日，臺當局通令“臺灣所有輸出廠商及貿易商，不得與大陸進行貿易”。在1981年3月底召開的“十二大”上，國民黨當局重申不同大陸談判，不同大陸通商、通郵、通航。
80年代初，一方面大陸正式提出了“和平統一、一國兩制”的方針；另一方面，臺灣當局的“三不”政策?未能阻止兩岸經貿交流的潮流，許多臺商經由第三地的大陸從事貿易和投資，同時臺灣島內要求開放兩岸交流交往的呼聲不斷增大。國民黨在繼續堅持“三不政策”的前提下，逐漸採取開放措施。1984年1月30日，臺“行政院”院長孫運璇宣?，臺灣人員在“國際學術、科技、體育、文化等方面的會議和活動”中，可以與大陸人員接觸交往。這是臺灣當局對兩岸民間接觸的第一次表態。與此同時，臺灣當局在通郵方面的態度由禁止轉為輔導，在探親方面也由嚴厲禁止、盤查轉為不過分干預。1985年7月，臺灣當局制定了“不接觸、不鼓勵、不干涉”的“新三不政策”對待臺商與祖國大陸的間接經貿。1986年1月臺灣當局制定了《防止大陸地區投資經營之船舶、航空器經營兩岸通航管理辦法》，規定兩岸之間的航運必須灣靠第三地清關後方可駛往兩岸港口，同時禁止中資股份超過40％的船舶和航空器進入臺灣。1987年7月27日，臺灣當局宣?解除所謂“勘亂動員令”，10月14日，國民黨中常會通過了臺灣居民赴大陸探親的方案，開放臺灣同胞赴大陸探親。1988年4月，臺灣當局宣?以“通信而不通郵”的原則處理兩岸信件往來，臺灣“郵政總局”對大陸來信採取不蓋郵戳和消除郵票的處理方法送交收信人；對經過第三地的兩岸航道也放寬規定，對轉口貿易由不干涉轉為加強輔導。7月，臺灣當局在國民黨“十三大”上，提出有選擇地開放大陸農工原料進口，允許臺商同大陸進行間接貿易和投資。1989年6月，臺灣當局在未與大陸直接接觸的情況下，開放間接通話通郵。6月6日，通過“開放臺灣地區人民對大陸間接通話”和“簡化寄大陸郵件手續”兩項議案。從6月6日起，可以直接向大陸通電話。寄給大陸信件也可以寫明收信人的大陸地址。1990年，臺灣當局相繼制定了《對大陸地區間接輸出貨品管理辦法》和《對大陸地區從事間接投資或技術合作管理辦法》。1991年6月，臺灣當局決定在間接原則下，開放兩岸航空掛號郵件往來，兩岸間信用狀、提貨單和匯票都可以掛號方式郵寄。
至此，臺灣當局形成了一套較為完整的間接“三通”政策措施，以間接“三通”緩解“三通”的壓力。
以有條件“三通”
拖延直接“三通”
開始間接“三通”後，兩岸經貿和人員交流交往發展非常迅速，形成對臺灣當局的衝擊波。面對不斷增大的“三通”壓力，臺灣當局不得不調整政策。
1991年3月，臺灣當局公?了“國家統一綱領”，聲稱“開放兩岸直接通郵、通航、通商”應在兩岸關係發展的“中程階段”。所謂“中程階段”，即大陸必須承認臺灣是與大陸“對等的政治實體”，必須做出“放棄武力”的承諾，唯有如此才能實現兩岸直接“三通”。顯然，臺灣當局以現實政治所不允許的條件作為前提，把“三通”作為政治籌碼，實質上就是無限期拖延“三通”。
1992年9月，臺灣當局公?了“兩岸直航的問題與展望説明書”，聲稱兩岸直航面臨“政治層面、法律層面和安全層面的障礙”，在這些障礙未能克服之前，很難考慮兩岸直航問題。其核心仍是要大陸承認臺灣的“對等政治實體”地位。但在這份説明書中，臺灣當局以“研討”的語氣首次提出以“定點直航”或其他“變通方式”解決兩岸“三通”問題，這不能不説是一個微妙的變化。
1995年5月，基於“亞太營運中心”發展規劃的需要，臺灣當局通過了《境外航運中心設置作業辦法》。根據這個“辦法”，臺灣當局將設立一個類似“特區”的港埠，允許來往兩岸的商船在這個“特區”靠岸作業，認為這個“特區”與大陸港口之間的航線既非國際也非國內的“特別航線”，航行于這個“特別航線”的船舶限定為外國船舶(含權宜輪)和集貨船，商船在“特區”所裝卸的貨物屬於“不通關、不入境”的純轉運貨物。
1996年4月，臺灣當局決定開放大陸企業海外子公司赴臺投資，但必須是大陸持股比例在20％以內的子公司，而且需要由臺灣當局專案審查批准。
1995年，臺灣當局對香港回歸後臺港航(空)線能否續約深感不安，指派臺北航空運輸商業同業公會與澳門航空公司簽定了航班運輸安排協議，同意澳門航空公司飛機飛往臺灣，同一架飛機，經澳門更換班机編號後“一機到底”飛往大陸。澳門航空公司可以在臺灣設立分公司。1996年，香港港龍航空公司也獲得了經澳門更換班机編號“一機到底”的兩岸航線飛行權。
1997年1月，兩岸海運界代表在香港會晤，就福州、廈門與高雄港之間的試點直航問題進行商談，就試點直航及相關技術問題達成共識?簽署了會談紀要。同年4月19日，大陸貨櫃輪“盛達”號首航高雄港；4月21日，臺灣的“立順”輪首航廈門港，兩岸隔絕了近半個世紀的海運航線終於開了一扇門戶。
2000年12月13日，臺灣當局在兩岸未能事先磋商的情況下單方面批准《試辦金門馬祖與大陸地區通航實施辦法》，即所謂的“小三通”，2001年1月1日開始實施。根據此辦法，凡設籍金馬地區滿6個月以上居民，得申請赴對岸觀光、旅遊與從事商務活動。而大陸地區人民也得經由金馬地區親友或旅行社，申請赴金馬地區進行旅遊、商務、探親或探病奔喪；每年允許一定數量的大陸同胞到金門和馬祖訪問，最長逗留時間不超過七天；明確規範開放大陸地區物品准許輸入金、馬兩地的項目，給予免關稅優惠，但仍禁止大陸貨物經金、馬兩地轉運往臺灣地區。“小三通”明顯與“三通”的目標相差甚遠。
在原則上沒有實質性改變
在兩岸直接“三通”中，通航是通郵、通商的載體，因而處於最突出和最迫切的地位。到目前為止，兩岸在通航問題上值得提一下的有三點：一是兩岸之間有了明顯區別於經第三地轉運的交通形式；二是雙方船隻懸挂 “方便旗”的“模糊方式”為兩岸務實、靈活解決分歧提供了先例；三是在兩岸航線性質定位問題上，臺灣把兩岸之間的航線“設定為非國際航線也非國內航線的‘特別航線’”，大陸則明確表述為“國內特別航線”。
迄今兩岸在通航問題上進展有限。首先，無論航空或海運都有特定地點限制；其次，飛行于兩岸之間的飛機在澳門需要更換班机編號，仍表現出間接形式；第三，航行于兩岸之間的船舶，其服務功能僅限于國際貿易轉机服務，即從大陸舶進臺灣港口船隻的貨物不能“通關、入境”，而從臺灣駛往大陸的船隻不能運載臺灣製造的貨物，這些船隻只能承接經臺灣港口轉運第三地或經臺灣轉運大陸的貨物。
臺灣當局一方面以直接“三通”會“危害臺灣的安全”的藉口，安撫越來越強烈的民意要求；另一方面，通過一些變通措施或“軟性”講話(如今年5月9日陳水扁在金門大擔島聲稱“三通”是必走的路)，在一定時間和範圍內減緩來自民眾的壓力，儘量拖延兩岸直接“三通”。從臺灣當局整個有關政策演變來看，雖然它反映出一種節節退守的態勢，但在原則上把直接“三通”與其政治要求掛鉤的態度未有實質性的改變。（作者單位南京大學歷史系）
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