楊丹偉：兩岸關係和平發展中的兩岸關係基本法

　　4月25日，中共中央臺辦海峽兩岸關係研究中心與中國國民黨國政研究基金會共同舉辦、南京大學臺灣研究所協辦的“兩岸和平發展共同願景”發佈十週年紀念活動在南京舉行。南京大學政府管理學院教授楊丹偉在“兩岸關係和平發展回顧與展望”學術研討會上提交論文《兩岸關係和平發展中的兩岸關係基本法》，摘編如下：

　　在依法治國的國家戰略中，以保障臺灣民眾權益為核心，大陸建構了內容豐富的涉臺法律法規體系，為兩岸關係的和平發展提供了法治基礎。涉臺法律法規體系的建設，是有效地維護臺灣民眾的經濟、社會權益的法律保障，是把兩岸和平發展成果的法律化過程，也是兩岸民眾通過不斷的交往逐步取得法治共識、凝聚兩岸共同治理的法治基礎的不可或缺的進程。大陸的涉臺法律法規體系建設還存在著欠缺頂層設計、相對滯後於兩岸關係和平發展實踐等不足。因而，制定兩岸關係基本法，系統闡述大陸關於兩岸關係的基本主張、兩岸和平發展的總體規劃和國家統一願景的設想，是以法治方式推動兩岸關係和平發展的重要內容，更能為新形勢下依法推進兩岸和平發展提供法治動力。　　

　　一、大陸的涉臺法律法規體系建設　　

　　兩岸和平發展帶來了兩岸社會交往的新格局，兩岸人員往來和教育、科技、文化、衛生、體育交流密切了兩岸之間的關係。“兩岸人員往來總數由10年前的426.9萬人次增至2014年的941.1萬人次，大陸赴臺人數由近16萬人次升至404.6萬人次；臺灣居民來大陸每年400萬人次以上，2014年增至536.6萬人次。兩岸客運直航由包機發展為定期航班，每週高達840班次，兩岸“一日生活圈”形成。”兩岸共同打擊犯罪及司法互助成效顯著。“兩岸貿易額由10年前的912.3億美元增至2014年的1983.1億美元，大陸方面累計批准臺資項目由68095個增至92336個，大陸赴臺投資從無到有、穩步增長。”兩岸社會大交流格局衍生了亟需法律規範的各種各樣事務。因而，加強涉臺立法，依法保障在大陸的臺灣民眾的經濟、社會權益，是兩岸和平發展進程做好臺灣人民工作的重要一環。為了推動兩岸的和平發展，我國制定了大量涉臺法律、規範和其他規範性文件，初步建構了一個較為全面的法律法規體系，在依法保障臺胞權益方面起到了積極作用。目前，已出臺的涉臺法律、行政法規、地方性法規、規章、司法解釋和政策文件約有15000件左右，涉及保障臺胞經濟、社會權益的約有500件左右。

　　第一，以《中華人民共和國憲法》為根本，各種法律形式相互補充，共同構成了一個多層次的法律法規體系。

　　憲法是治國安邦的根本大法，也是開展涉臺立法的最高法律依據。《憲法》序言明確規定：“臺灣是中華人民共和國的神聖領土的一部分，完成統一祖國的大業是包括臺灣同胞在內的全中國人民的神聖職責。”上述規定，明確了“一個中國”原則，這是兩岸關係和平發展的法理依據。

　　現行有效的涉臺法律及有關問題的決定有31部，涉及臺灣省籍（代表臺胞利益的大陸居民）全國人大代表名額分配和選舉事項的有19部，佔61%；涉及維護我國主權和領土完整以及臺灣地區政治地位事項的有10部，佔32%；涉及除選舉權等政治權利以外的臺胞其他權益保障的有3部（其中《反分裂國家法》與維護我國主權的類別交叉），佔10%，分別是《臺灣同胞投資保護法》、《反分裂國家法》、《居民身份證法》（修正）。

　　涉臺的行政法規、地方性法規和行政規章、政策文件，是伴隨著兩岸交流解凍而逐步制定的。1983年國務院頒布了《國務院關於臺灣同胞到經濟特區投資的特別優惠辦法》（國發[1983]57號），這是國務院制定的關於涉臺事務的第一個行政法規。行政法規和文件進一步細化了法律中對於臺胞權益的保障。目前國務院制定的各類涉臺行政法規、文件共計93部。

　　國務院各個部委制定的涉臺規章近千件，極大豐富和細化了法律和行政法規的相關規定；為進一步貫徹落實國家法律、行政法規，各省、自治區、直轄市結合當地實際，依法制定了具體的、更有操作性的涉臺地方性法規和政策文件；另外，最高人民法院、最高人民檢察院也發佈了大量涉臺的司法解釋。所有這些規範性文件和政策，共同構成了調整涉臺事務起到規範約束作用，起到了政策引導，權益保護，行為規範作用。 第二，全面保障臺灣民眾的合法權益，是涉臺法律法規體系的根本目標。　　

　　80年代，兩岸關係逐漸恢復接觸。在早期的兩岸關係發展中，經貿關係是主體。到大陸投資的臺資日益增多，促進了兩岸的經濟貿易交流。然而，部分臺胞投資者對大陸投資的安全存有疑慮，希望國家通過立法對保護臺胞投資作出明確規定。臺灣投資保護議題始終是大陸涉臺立法的主要議題。《關於鼓勵臺灣同胞投資的規定》（1988年）、《中華人民共和國臺灣同胞投資保護法》（1994年）的立法目的就是保護臺胞投資者的合法權益。未來解除臺灣投資者的擔心，《臺灣同胞投資保護法》第一次在法律中明確了國家依法保護臺胞合法權益的原則，規定“國家依法保護臺灣同胞投資者的投資、投資收益和其他合法權益”，“國家對臺灣同胞投資者的投資不實行國有化和徵收；在特殊情況下，根據社會公共利益的需要，對臺灣同胞投資者的投資可以依照法律程式實行徵收，並給予相應的補償。”

　　國家統一是包括臺灣同胞在內的中華民族的根本利益。反對“臺獨”分裂勢力，促進祖國和平統一，是兩岸民眾共同心聲。為了維護臺灣海峽地區和平，維護國家主權和領土完整，2005年3月，我國制定通過了《反分裂國家法》。《反分裂國家法》規定，國家採取非和平方式及其他必要措施並組織實施時，依法保護臺灣同胞在中國其他地區的權利和利益。這是基於兩岸民眾和平發展的共同願望，著眼于促進兩岸共同發展、《反分裂國家法》的制定，充實了涉臺法律法規體系的內容，為兩岸關係的和平發展奠定了法律基礎。

　　兩岸和平發展條件下，兩岸社會交往格局出現了新變化。兩岸直接通郵通航通商後，兩岸人員往來更加直接、密切，兩岸經濟交流與合作不斷發展，兩岸教育、科技、文化、衛生、體育交流，共同推進了兩岸民眾之間的心靈交流。臺灣民眾在大陸的活動領域從以經濟為主擴散到社會生活的方方面面，國家針對臺灣民眾在大陸地區進行新聞採訪、婚姻、宗教、教育、科研、稅收、房産、出境入境等諸多方面的新情況新問題，依法制定各種法律法規文件，全面保障臺灣民眾在大陸的權益，深化兩岸交流，推進兩岸和平發展。