權力清單制度:給行政權力打造一個制度的籠子

時間:2014-02-17 14:46   來源:浙江日報

  面對浙江民營經濟早發先發、資源要素稟賦先天不足的狀況,如何處理政府與市場的關係,更好地發揮市場在資源配置中的作用,是擺在歷屆省委、省政府面前的重大課題。堅持政府自身改革先行、充分發揮市場機製作用、不斷激發市場主體的創業激情與創新活力,既是浙江的成功經驗,也是浙江一以貫之的自覺追求。在實踐探索中,我們逐漸認識到,處理政府與市場關係,不是簡單的“放”與“收”的問題,根本的是要形成科學有效的行政權力運作機制,把行政權力關進制度的籠子裏。

  行政權力與其他權力一樣,天然具有擴張性,在運作中一旦偏離設置權力的本來目的,就會出現權力濫用、權力尋租、權力腐敗等異化現象,導致政府職能履行不到位、行政效率低下、市場機制不能充分發揮作用。十八屆三中全會做出推行權力清單制度的決定,就是為了給行政權力打造一個制度的籠子,使之科學有效運作。這個籠子以法律法規為材質,置於陽光下接受監督。

  依法制權是權力清單制度的根本理念。從本質上講,一切權力屬於人民,行政權力是人民讓渡給行政機關代為行使的那部分權力。因此,一切行政權力必須源於法律法規的授權。法律法規沒有授權、現實中卻在行使的行政權力,概屬違法。明確權力清單,就是明確非授權即禁止的原則,最大限度防止政府的越位、缺位與錯位。而對於市場來説,則要明確負面清單,也就是明確非禁止即準入的原則,最大限度破除市場壁壘,保證各類市場主體平等使用生産要素、公開公平公正參與市場競爭。明確權力清單與負面清單,是厘清政府與市場邊界的基礎一環。

  陽光行政是權力清單制度的最大特點。既然一切權力都源於法律法規的授權,為什麼還要實行權力清單制度呢?這個制度安排的關鍵就在“清單”二字,就在公開。陽光是最好的防腐劑。把權力關進制度的籠子裏只是第一步,還要把它放到陽光下,置於群眾的視線裏。一方面,告訴群眾政府擁有權力的數量、規模和邊界。另一方面,告訴群眾政府行使每一項權力的依據、流程和時限。這樣就杜絕了資訊不對稱造成的權力異化空間,便於群眾監督行政權力運作。

  權責一致是權力清單制度的基本原則。權力意味著責任,行政權力應當授之有據、行之有規、錯之有責。公佈政府部門的權力清單,也就同時公佈了其責任清單。為保證權力與責任的對等性,還要建立對違規用權的監督問責機制,以防止行政權力肆意膨脹、為所欲為,出現異化。

  推行權力清單制度,把行政權力關進制度的籠子裏,就要做實以下幾個環節。

  開展政府部門職責清理。2013年,浙江省政府著眼于正確處理政府與市場關係,積極推動新一輪行政審批制度改革,取得了明顯成效。但是,選擇性放權、形放實不放、明放暗收等問題仍然在一定程度上存在。如何推進行政審批制度改革,進一步轉變政府職能?一是在廣度上做文章,就是全面梳理、評估、確定政府部門現有行政權力,做到不留死角;二是在深度上做文章,就是使行政審批制度改革的成果法制化、長效化,走出行政權力膨脹—壓縮—再膨脹的怪圈。推行權力清單制度,開展政府部門職責清理,就是做好這兩篇文章的有力抓手。通過推行權力清單制度,實行減政放權,可以最大限度減少政府對微觀事務的管理,優化政府機構設置、職能配置、工作流程,把行政權力納入法制的軌道公開運作,接受群眾監督。把這項工作做好了,建立科學有效的行政權力運作機制,把行政權力關進制度的籠子裏就邁出了堅實的第一步。

  全面清權。行政權力的根本依據是法律法規,基本依託是政府部門的職能。因此,清權要對照法律法規及“三定”方案,結合工作實際、群眾要求、行政審批制度改革情況,認真梳理各部門及內設機構主要職能及行政權力。在清權過程中,既要摸清權力的總體情況,也要摸清每一項權力的情況;既要看權力是否合法合規,也要看權力是否合時合需;既要看權力運作的內容,也要看權力運作的程式;既要看權力運作的結果,也要看權力運作的效率;既要看權力行使,也要看責任承擔。從而全面梳理出各項行政權力,掌握其法律依據、運作程式、行使效率及對應的責任。

  減權放權。對梳理出來的行政權力,要具體分析。沒有法律法規依據的行政權力,直接取消;雖有法律法規依據,但不符合改革精神和發展實際的行政權力,予以嚴格管理;直接面向基層、量大面廣、由地方行使更方便有效的行政權力,一律下放給市縣;可以轉移給事業單位或社會組織行使的行政權力,予以轉移;各部門之間相互交叉的行政權力,要統籌調整,理順關係,防止推諉扯皮。通過分類處理,加快改變政府管得過多過泛,行政權力過於向上集中、呈倒金字塔配置的狀況,保證該減該放的權堅決減到位、放到位。同時,各部門歸併整合相同或相近的職責,明確應該保留、必須保留的權力,保證該管的事管住管好。

  標準配權。對市、縣政府的行政權力應實行標準化配置,這樣有利於建立統一市場。根據浙江的經驗,副省級城市,行政權力相對多些,為一檔;地級市,行政權力相對少些,為一檔;縣一級層面,可根據情況配置經濟強縣、經濟一般的縣、純城區、城鄉混合區、實行特殊財政體制的區5個標準模板。通過標準化配置行政權力,使各市、縣、區有一個基本統一的、權責一致的行政權力架構。

  按圖行權。對保留的行政權力,按照規範運作和便民高效的原則,著力減少運轉環節,明確和強化責任,研究確定運作程式、辦理期限和承辦機構,編制履職流程圖。履職流程圖原則上按職責類別編制,但同類職責中存在關鍵性差異的項目單獨編制。法律法規明確規定程式的,依法編制流程圖;沒有明確規定的,按照便民原則編制。履職流程圖的重點,是通過標準化管理的“剛性效應”,規範自由裁量權,防止制度在執行環節變形走樣。

  公開曬權。除了公開每項權力的授予依據、名稱編號、辦事流程、責任單位、監督電話等權力清單中的靜態資訊,還要實行行政權力公開運作。借助網際網路技術,打造集行政審批、行政處罰、民意徵集、效能監察為一體的行政權力公開運作平臺。平臺具備線上諮詢、線上查詢、線上申辦、線上投訴、線上監察等功能,實現材料網上審核、環節網上流轉、數據網上共用、過程網上監督。

  建立健全配套制度,監督行政權力運作。權力清單明確了行政權力的法定許可權和運作程式,為保證其科學有效運作創造了條件,但是防止行政權力的猛虎衝出籠子,還需建立健全以權力制約和監督為核心的配套制度,形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防範機制、不易腐的保障機制。

  完善事中事後監管。大量減權放權後,政府更多地由事前審批轉為事中事後監管,實行“寬進嚴管”,監管的任務非但沒有減輕,反而加重了。事前審批是別人找到府,在機關看材料,鑒別把關;事中事後監管是自己走下去,到現場主動發現問題,採取措施。要通過優化流程、創新方法、建立長效機制,把事中事後監管納入制度的軌道。

  健全行政問責制度。要完善問責程式,公開問責過程,明確問責主體和對象,切實增強行政問責的可操作性。根據權責對等原則確定問責事由,把行政不作為和濫用職權、玩忽職守等違法行政行為一起納入問責範圍。加強機關問責文化建設,在行政系統內部營造有權必有責、用權受監督、違法受追究、侵權要賠償的濃厚氛圍。

  整合各類監督資源。監督行政權力運作光靠政府自身力量遠遠不夠,各級政府部門要主動接受黨內監督、人大監督、司法監督、政協民主監督、社會輿論監督,把各類監督力量擰成一股繩,形成制度合力。針對權力清單中確認的行政權力,要全面搜尋廉政風險點,實施重點監控。通過建立數字監察系統,實現對行政審批、行政處罰、公共資源交易等行政權力運作平臺的全程監督、實時監控。

  建立動態調整機制。權力清單一經公佈就具有剛性約束力,行政部門不得擅自增加項目,行使清單之外的權力,否則就是違法,將被追責。同時,也要根據法律法規和機構職能調整情況,定期修改完善、審核公佈清單,確保權力清單科學有效、與時俱進。

  改革開放35年,浙江從一個資源小省發展為經濟大省,我們的優勢始終在市場、在民間。這背後,則是浙江歷屆省委、省政府面對市場時始終秉持的自律與自警,是對健全行政權力運作機制的執著探索。1999年7月,浙江啟動省級政府部門審批制度改革試點;1999年9月,上虞成立全國第一家行政服務中心;2002年12月,溫州啟動政府效能革命;2008年7月,富陽開展以“清權、減權、制權”為核心內容的權力革命。現在,推行權力清單制度則是這種探索的延續和深化。這項新的探索涉及面廣、情況複雜,不可能一蹴而就,需要我們從實際出發,在實踐中不斷創新,不斷完善,最終形成決策科學、執行堅決、監督有力的行政權力運作體系,打造“有限、有為、有效”的現代政府,保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。(李 強 作者:浙江省委副書記、省長)

編輯:張潔

相關新聞

圖片