數字平臺治理的特性及難點

　　作者：江小涓（全國人大常委會委員、中國行政管理學會會長）

　　核心提要

　　從監管角度看，平臺監管是平臺經濟監管的重點和難點。主要表現在四個方面：

　　一是大而管不了。一些消費者日常使用的大平臺，出了問題肯定不能一關了之，有問題要整改但不應停運。

　　二是快而跟不上。平臺上的商戶、商品和服務數量巨大，而且更新極快，外在監管力量完全跟不上。

　　三是深而看不透。大平臺都是上千項多層次投資項目及其他利益關聯，不細查深查不易看透看準。

　　四是新而看不懂。不同平臺商業模式不同，相似平臺也有很大差異，外部監管者看明白理解到位很不容易。

　　數字治理包括三層含義：一是用數字技術治理，二是對數字技術治理，三是數字社會治理。這三層治理的含義都很複雜和深刻，超出人們的通常理解，帶來傳統角度的治理難題。有效治理需要理解問題本質，更新監管理念，轉變治理載體和手段。

　　用數字技術來治理

　　通常人們所説的利用數據技術進行治理，是指用數字技術為政府治理賦能，提供更多治理手段，例如通過監控設備進行遠端現場監管、利用線上流程為市場主體和公民提供更好公共服務等。然而，我這裡所講的用數字技術治理，超出這個理解，將其延伸到政府和市場邊界劃分這個大問題上。現代社會治理不像一些經濟學家講的那樣，要麼市場要麼政府。在一個很好的制度設計下，公民、社會組織、市場、企業都可以參與治理，我們原來講所謂有外部性因而需要政府伸手的領域，有些可以通過一種有效的制度設計，通過共同治理來完成。

　　在數字時代，多方治理問題可以極大擴展。數字時代之前，通過制度設計解決的問題通常是非常具體的，因為各方損益的計算很複雜。比如污水排放問題，只能在一個很局部的範圍內設計。範圍一大，就沒有辦法來計算各方在這個行動中的得與失。而現在有了數字技術提供的海量連接能力和巨大算力，環境問題中的多種形態排放、減排行為的貢獻等，宏觀上可以在很大範圍中計算，微觀上可以顆粒化到個人，而且可以追蹤動態足跡。

　　更進一步就需要思考政府調控問題。需要政府干預市場的理由之一是過去政府具有“資訊優勢”：掌握統計數據，知道面上情況，因此能做出從全局角度看的正確決策。這些情況企業不知道，行業不知道，他們若不聽政府指導，就有可能是盲目在做決策。現在情況發生變化，政府的數據是層層報上來的，而數字平臺的數據是各個現實場景實時匯聚出來的，很多行業組織甚至頭部企業都能知道宏觀數據，並不比政府知道的少，而且數據更加實時和準確。例如，幾個大的工程機械平臺實時監控全國85%以上大型工程機械設備的開工時長和運轉情況，由此得到所謂的“挖掘機指數”，能夠精準推斷出全國投資項目的開工進展情況，成為了觀察固定資産投資的風向標。還有貨運車平臺得到的“物流熱度指數”、租房平臺得到的“租房供求倍數指數”等，都是經典的宏觀指標。還有，數字經濟在經濟中已經佔有重要地位，但其運作邏輯和傳統經濟並不相同，例如網路空間大量可復用複製的內容，供應方收益有限，消費者獲益極大，但卻無法合理估值使其體現在GDP中。因此，政府原來依據資訊優勢進行的宏觀指導，就成為一個值得思考討論的問題：政府的公共立場仍然無法被替代，但政府宏觀調控行為、調控指標和調控手段是否需要進行調整優化？

　　對數字技術的治理

　　對數字技術的治理主要聚集于數據問題、壟斷問題和價值觀導向這幾個問題上。這幾個問題都是對數字技術負面作用的治理。社交平臺上經常有很多的虛假資訊，這是所有國家都不願看到的。歐洲2018年開始實施《通用數據保護條例》，旨在加強個人對網路隱私的控制。即使在這樣的情況下，國內外平臺的虛假資訊都不少，平臺持有的個人數據仍在持續增長，這是監管者和被監管者的博弈。

　　我國的平臺企業在全球最寬鬆的環境中發展了20多年，的確積累了不少問題，加強治理很有必要。不過對平臺與傳統大企業的差別要有清醒認識。“壟斷”是監管中的高頻詞，但是對於平臺企業的壟斷判定有一些困惑，壟斷的定義是具有市場控制力並因之獲取不當利益，是狀態和行為雙標準。如果只是大而沒有作惡並沒有什麼問題。現在平臺型大企業從其“大”來看超乎以往任何時期，但是現在很多大的平臺沒有“高收費”這種傳統大平臺損害消費者利益的行為，相反平臺免費給消費者提供服務。現在判定壟斷多數都用經營者合併消滅同業競爭的這個理由，或者説平臺有自我優待問題，即給自己的關聯企業導流讓它們優先接觸到消費者。現在有些學者批評説監管者不理解數字時代的壟斷問題，不過在我觀察的範圍內，監管者還沒有如此輕率地説由於平臺太大了，所以我要打擊你，真正處罰的時候還是講究專業性的。當然有許多值得討論的新問題，例如平臺易於跨界經營和消費者易於多平臺轉換，就使沒有同業競爭者並不等於沒有競爭者。

　　數字社會的治理

　　這裡講的數字社會，是與農業社會、工業社會、資訊社會並列的一種劃時代的社會形態。數字社會是一種新的社會形態，數字技術為其賦予了新的市場交易和社會交往的規則。比如大數據和演算法可以在一定程度上決定每個人可以得到什麼資訊（智慧推送）和獲得什麼資源（例如網路銀行用演算法決定誰能獲得貸款）。數字技術還可以為早期的其他交易規則增效。比如市場信譽用於增進交易，但以前這種信譽都是局部的，騙子可以一處一處行騙走遍全國。但是現在網際網路平臺，一處失信則處處難行。這對整個社會秩序的改變有重要影響。

　　從監管角度看，平臺監管肯定是數字社會監管的重點，但確實面對許多難題。一是大而管不了。一些消費者日常使用的大平臺，出了問題肯定不能一關了之，有問題要整改但不應停運。二是快而跟不上。平臺上的商戶、商品和服務數量巨大，以百萬、千萬計，而且更新極快，外在監管力量完全跟不上。三是深而看不透。大平臺都是上千項多層次投資項目及其他利益關聯，不細查深查不易看透看準。四是新而看不懂。不同平臺商業模式不同，相似平臺也有很大差異，視頻平臺B站、抖音、快手還有小紅書，經營模式有挺大差別，而且各自都在持續創新，外部監管者看明白理解到位很不容易。

　　面對這樣的格局，數字平臺怎麼治理呢？除了政府繼續加強和改善監管外，平臺自治是基礎是首要，一定要強調自治，沒有這個基礎，平臺之外的監管者沒有辦法應對平臺治理這個難題。

　　平臺在過去監管寬鬆的環境中已經運作了20多年。沒有政府管理為其賦信，消費者怎麼敢買東西？平臺只有走自我管理這條路。即使現在政府嚴加看管，但規模巨大和海量高頻交易，政府的監管能力實際上遠遠不足。平臺每天要處理的糾紛和問題非常多，一旦處置遲緩，對平臺的影響非常大，客戶直線往下掉，輿情發酵就會産生很大影響，所以平臺只要存在一天，就必須承擔起協調和監管的職能。平臺的自我治理重點是平臺生存所需要的，如消費者權益保護、智慧財産權保護、消費糾紛處理、交易信用維護、價值觀導向正確等。之所以能夠有效自治，還是靠技術能力。99%的商品和內容審核都是靠智慧演算法，有沒有侵權，有沒有黃暴賭毒等，人工復核只能是極少數。總之，在政府監管之外之前，這麼多年中國各類平臺還算有序運轉，還能成長髮展，靠的是自治為主的秩序維護。

　　對行政監管的思考

　　回顧平臺發展史，思考這幾年監管中的成效與問題，我們認為今後對平臺的監管，仍然要將平臺自治水準的提升放在首位，換句規範的表述，就是要將對平臺內部合規管理的監管放在首位。政府要給平臺提要求，説清楚平臺要自我管理好哪些問題，平臺要能夠向政府向社會明示其內部合規管理的有效性並接受監管。關於平臺合規管理問題，國際上有成熟的做法，是不是建立了一個保護消費者的合規管理體系，是不是有個人數據隱私保護的合規管理體系，而且有ISO體系中的評價標準。當然，政府必須嚴格監管平臺合規管理體系的建立和運作，這是政府在數字時代維護市場公平競爭和社會平穩運轉的重要職責。

　　其次，政府需要按照平臺特點進行分類監管。其實不同類型平臺違規的點和監管重點有相同之處但更多是不同的。

　　再次，我們需要的是各方利益平衡的監管。消費者的想法是不一樣的，有些喜愛免費+廣告，有些喜歡付費無廣告；有些喜歡個性化的推送，比如我喜歡平臺為我推送的新書，特別精準了解我的偏好，有些喜歡在平臺上沖浪覓新。總的來講，平臺的特點就是有智慧演算法，大多數場景下如果能夠使不同偏好的消費者各得其所，有不同的方法滿足不同人的需求，這樣的場景就不要規定得太死，一定要怎麼樣不要怎麼樣，要防止出現一個極端事件就出臺一個極端管理方法，維護了一部分人的利益卻損害了另一部分人的利益。可以在守住底線的前提下先讓平臺試試看能不能做到平衡各方利益。

　　最後是資訊真實性和價值觀導向的監管，這是各國政府都很重視的問題，在我國尤為重要。平臺不僅是商業組織，同時也是社會資訊傳遞和交互的基礎設施，這方面的嚴格監管必不可少。

　　現在還有一個監管難點，就是有爭議的技術應用誰説了算，反覆討論意見分歧的技術往往是正面負面影響都很突出的技術，要不然早就禁了。例如人臉識別，在疫情之中的應用總的來説大家基本贊同。但在正常情況下能否廣泛使用？反對者多以隱私保護為理由，贊同的理由有許多，我聽一位城市管理者講過，這項技術在他所在的城市應用後，走失的兒童、老人和智障人士在幾十分鐘內絕大多數都能找到。難題是誰説了算？還有許多類似問題，持不同立場的人觀點不同，決策者有時也是舉棋難定。

　　最後再説一個難題。面對數字技術帶來的深層次變化，行政監管的難題很多，監管部門也需要觀察、研究和思考，需要綜合考慮多種因素。數字技術應用領域，中國有許多創新走在前面，沒有經驗可以借鑒。無論是業界、學界，還是決策或者監管部門，偶爾出現觀察不準行動不快協調不夠的情況可能很難避免。有些特別事件社會反響很大，政府必須出手，要先把問題最大的一面最突出的一面管住穩住。因此，全社會需要共同努力，不斷提高對數字社會的認識水準，在政府主導下各自表達又合作協同，提高數字社會治理水準。