新時代進一步加強行政區劃工作的基本價值導向

　　作者：陶希東（上海社會科學院社會學研究所研究員）

　　伴隨人類文明進程而産生的行政區劃制度，是維護世界秩序、國家發展、民族和諧、地方安寧的一項重大政治創新。我國是一個擁有五千多年悠久歷史的多民族國家，中華民族從古至今的發展演變史，也是一部恢弘的“國家政區變革創新史”。古今實踐充分證明，形成國土空間劃分合理、空間權力高效配置、層次幅度科學匹配的行政區劃制度，是國家治理體系和治理能力現代化的重要組成部分，具有特殊而重大的多重功效與意義。黨的十八大以來，習近平總書記高度重視我國的區域發展問題和行政區劃工作，強調“行政區劃本身也是一種重要資源，用得好就是推動區域協同發展的更大優勢，用不好也可能成為掣肘。”2019年1月1日國家正式施行了《行政區劃管理條例》，2022年5月1日開始實施《地名管理條例》，可以看到全國行政區劃設置和調整工作總體穩中有序推進。6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議上通過了《關於加強和改進行政區劃工作的意見》，為我國未來行政區劃改革調整確立了“行動指南”和“根本遵循”。

　　新時代我國行政區劃改革需要遵循好五大原則

　　面對實現中華民族偉大復興的戰略全局和世界百年未有之大變局，我國的行政區劃在發揮政區固有政治功能、歷史優勢的同時，需要順勢而為，適時開展適應性調整與改革創新，發揮好政區綜合功效。這是如期實現國家治理體系和治理能力現代化總目標的“先手棋”和“關鍵一招”，要求我們在實際工作中遵循五個方面的基本原則。

　　一是有利於維護國家長治久安的政治安全原則。新時代，人類總體安全與和平發展的大勢沒有變，但全球局部戰事時有發生，地緣政治安全的複雜性、不確定性在上升。我國古代經驗啟示我們，充分發揮好、利用好政區對促進國防安全、國內政治安全的效應，是所有行政區劃調整改革必須遵守的第一指導原則。具體而言：首先，在特殊國防沿線地區，參照三沙市模式，實行特殊標準，適當設置高級別政區，高規格配置力量，確保地緣政治安全穩定。其次，在首都、國防戰略城市等地，也可以實行特殊政區體系。再者，全國任何地方的政區改革調整，都必須把黨的領導落實到政區工作的各領域各方面各環節，行政區劃的重大改革、重要政策、重大調整由黨中央研究決策，著力加強黨中央對行政區劃工作的集中統一領導。

　　二是有利於形成全國大市場、大迴圈發展的經濟高效原則。新時代的行政區劃改革創新，要與國家重大經濟戰略、區域發展戰略、新型城鎮化戰略、政府改革戰略等相適應、相配合，完善行政區劃調整標準體系，加強行政區劃同相關政策、規劃、標準的協調銜接，發揮政區在構築全國統一大市場、構建新發展格局中的獨特優勢。在中國特殊的體制背景下，行政區劃對經濟發展至關重要，往往呈現一種特有的“行政區經濟”格局，這是一種正面性和負面性兼具的合理化現象。未來的政區改革，要努力發揮好“行政區經濟”的正向功能，在一些明顯受制于政區分割的“經濟洼地”、中西部弱中心區域，要利用區劃調整手段（合併或城市升級等），整合、激發、釋放本應有的區域發展活力。而在市場化程度高、城市密度高、經濟發達的都市圈、城市群，要率先探索行政區與經濟區相分離的制度，抑制“行政區經濟”的負向阻隔效應，形成有特色的跨政區新管理體制，做全國統一大市場、國內大迴圈的“排頭兵”“引領者”。

　　三是有利於滿足傾聽人民呼聲的社會原則。全心全意為人民服務，讓人民共同過上幸福的美好生活，是黨和國家一切工作的出發點和落腳點。行政區劃內含的戶籍、福利等民生因素，使得任何區劃調整變動直接關係著普通百姓的日常生活。尤其是一些邊界地區，政區的差異可能使得當地百姓在入學、住房、就業、救助等方面面臨諸多新的困難。因此，新時代的政區改革調整要堅持以人民為中心的發展思想，任何區劃調整都要本著“改善人民生活品質”這一核心目的，謹防區劃變動造成當地人民群眾利益的損害，更要嚴防不合理區劃引發群體性事件或社會衝突。同時，要建立健全行政區劃調整中的專家論證機制、公眾參與機制、利益表達機制，多聽人民的意見和呼聲，提高各級各類行政區劃調整的科學性、透明度，增強民眾的獲得感、滿意度、幸福感。

　　四是有利於弘揚中華優秀傳統和歷史積澱的文化原則。這一點突出體現在區劃調整中的命名或地名變更方面。地名是歷史文化的重要載體，蘊含著人們對美好生活的期盼，或是沉澱著當地生産生活的印記，或是記錄著某種自然地理特徵和人文風貌，更關係著人們的歸屬感和社會凝聚力。因此，新時代的政區調整改革，要嚴格遵循《地名管理條例》的規定，更多地從有利於傳承弘揚中華優秀文化的角度出發，既要對明顯不合理的專名重復等情況進行合理化變更，又要防止命名、更名“任性而為”，杜絕地名混亂、混淆、重復、怪異、崇洋等不良現象，努力讓地名煥發生機、激發活力、留住“鄉愁”，充分發揮地名在服務經濟、社會、文化建設等方面的作用。

　　五是有利於自然單元完整和國土韌性發展的生態原則。中國是一個地形複雜、地理類型多樣、河流湖泊眾多的國家，生態安全、國土韌性是“發展和安全兩件大事”的重要內容。在現實中，自然地理單元和行政區完全耦合的情況非常少見，行政區劃分割自然地理單元是常態，這也是造成一些跨界地區生態問題長久難治的重要制度根源。因此，新時代的行政區劃改革調整，要充分考慮河流、湖泊、海洋、濕地、礦區、生態防護林、水源地等生態單元的安全議題，在科學論證的基礎上，要多做有利於生態完整性、國土韌性力的區劃調整，積極探索“空氣污染保護區”“水源涵養區”“生態示範區”“海洋保護區”等跨政區管理新單元，用區劃的力量創造藍天、碧水、凈土、青山，助推美麗中國建設。

　　新時代我國行政區劃調整改革要處理好三大關係

　　行政區劃調整改革要保持謹慎，對權力抱有敬畏，辯證處理好一些重大關係。

　　處理好頂層設計與地方創新之間的關係。行政區劃制度作為國家的全方位權力配置，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容和體現，既需要國家頂層設計，也需要地方實踐創新。從國家層面而言，要加強研究我國行政區劃設置歷史經驗，組織開展戰略性、系統性、前瞻性研究，擬定行政區劃總體規劃思路，形成與時代發展要求、經濟社會發展趨勢、大國國家結構及地位相適應的行政區劃戰略格局，始終保持行政區劃發展的正確方向和道路，成為社會主義現代化國家治國理政的重要工具。同時，要因地制宜，鼓勵地方在全國行政區劃戰略框架內，依法有序地開展行政區劃改革的實踐探索，在消除區劃不合理、不適應問題的同時，激發政區改革對經濟、社會、文化發展的內在活力。

　　處理好相對穩定與動態調整之間的關係。習近平總書記明確指出，“要堅持行政區劃保持總體穩定，做到非必要的不調、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改”，這為全國各地、各類區劃調整提供了根本遵循，也是辯證的科學方法。政區作為上層建築，一定會隨著經濟基礎的變化而調整變動，以更好地適應社會經濟不斷進步的需要，但行政區劃調整是一項涉及地方政府、企業、居民等多元利益主體的敏感型政務，一定要在總體保持穩定的前提下，推行漸進式、適應性的改革調整方略，把國家安全、民族團結、人民幸福放在首位，成熟一個、論證一個、調整改革一個，尋求最大利益公約數，切不可為了某些特殊地方利益而“硬調整”，以免給國家安全穩定和社會和諧帶來不必要的麻煩。

　　處理好剛性調整與柔性跨界治理的關係。行政區劃並不是解決所有經濟、社會問題的“萬能工具”，既不能低估行政區劃調整的作用，更不能高估或迷戀行政區劃的作用，特別是在解決因政區造成的“碎片化”問題時，關鍵在於轉變政府的經濟職能，健全市場體系，讓市場真正在資源配置中發揮決定性作用。因此，除了某些政區格局採取科學規範的剛性調整外，更要發揮現代數字技術優勢，採取靈活、柔性的跨界治理，構築“不打破行政邊界、破除行政阻隔”的跨政區、跨部門、跨層級治理新格局。