不斷完善充分發揮兩個積極性的財政關係

　　呂 煒

　　內容提要

　　我國在建立和完善社會主義市場經濟體制過程中，通過充分發揮中央和地方兩個積極性的實踐探索和制度建設，既為地方政府推動發展提供制度激勵，又保證中央權威和集中統一領導，探索形成了具有中國特色的中央和地方財政關係。新形勢下，應建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，進一步健全發揮中央和地方兩個積極性體制機制，為地方政府、市場主體提供制度性激勵，為新形勢下應對各種風險挑戰、釋放市場活力、推動高品質發展提供動力支援和制度保障。

　　黨的十九屆四中全會《決定》把“健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制”作為堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，並作出科學部署。這是完善國家行政體制、提升政府治理效能的重要舉措，有利於充分發揮中國特色社會主義制度的優越性，為實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢注入強勁動力。《決定》提出，“優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度”。建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，是科學構建中央和地方財政關係、充分發揮中央和地方兩個積極性的客觀要求，是應對經濟下行壓力、激發市場主體活力、推動經濟高品質發展的重要舉措。

　　我國中央和地方財政關係改革的實踐經驗

　　如何在社會主義市場經濟條件下充分發揮中央和地方兩個積極性，既堅定維護黨中央權威和集中統一領導，又為地方提供有效激勵，是我們在40多年改革開放實踐中著力探索回答的重要課題。我國在建立和完善社會主義市場經濟體制過程中，通過充分發揮中央和地方兩個積極性的實踐探索和制度建設，既為地方政府推動發展提供制度激勵，又保證黨中央權威和集中統一領導，探索形成了具有中國特色的中央和地方財政關係。

　　我國在40多年改革開放進程中持續推進充分發揮中央和地方兩個積極性的體制機制改革，形成了適應我國國情、體現時代特點、充滿生機活力的中央和地方財政關係。這些制度建設的特徵和經驗可以概括為以下幾個方面。

　　激勵地方發展和保證中央權威是充分發揮兩個積極性體制機制的重要特色。中央通過財政責權利下放為地方提供有效制度激勵，從而形成地方推動經濟發展和經濟體制改革的重要動力；同時，中央始終掌控和把握賦權的方向、步驟和過程，始終注重保持中央權威、宏觀調控能力和對整個改革過程的駕馭，保障社會主義市場經濟發展始終服務於國家發展的戰略目標和方向。

　　根據經濟體制改革不同階段的要求對中央和地方關係進行動態調整。在這一過程中形成了適應改革要求的制度設計特徵。中央在堅持國家建設總體戰略前提下，在相應階段、相應程度上給地方改革財政制度以一定的自主空間，對地方進行持續激勵。在此基礎上，由中央主導將地方探索取得的成功經驗上升為國家制度，從而推動財政體制逐步規範、地方政府行為方式更加符合經濟體制改革要求。

　　同步推進中央向地方下放財權與政府向市場放權。這是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用、更好發揮政府作用的重要制度保障。中央向地方下放財權與政府向市場放權二者並行不悖、相互促進，既通過中央向地方下放財權調動和發揮地方推動經濟發展的積極性，又通過保障地方財力和規範地方財政行為推動地方政府向市場放權，進一步理順政府與市場關係，為增強市場主體活力和經濟發展動力提供制度保障。

　　回顧我國改革開放以來財政體制改革的過程，可以清晰地看到，我國在社會主義市場經濟條件下不斷探索和持續推進充分發揮中央和地方兩個積極性的體制機制建設，不斷探索同時發揮社會主義制度優越性和市場經濟長處的政府與市場關係，為解答“有效市場+有為政府”這道世界性難題進行了卓有成效的實踐探索，為不斷深化對中央和地方財政關係改革規律的認識積累了寶貴經驗。深入總結40多年改革開放實踐中形成的充分發揮中央和地方兩個積極性的經驗做法，有助於推動形成更加成熟更加定型的制度規範。

　　深化中央和地方財政關係改革，為高品質發展提供制度保障

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央統籌推進“五位一體”總體佈局、協調推進“四個全面”戰略佈局，推動我國經濟社會發展取得歷史性成就、發生歷史性變革。我國經濟發展已從高速增長階段進入高品質發展階段，經濟運作的主要矛盾由總量問題變成了結構問題，對轉變發展方式、轉換發展動能的要求更高、更迫切。黨的十九屆四中全會《決定》提出，“構建從中央到地方權責清晰、運作順暢、充滿活力的工作體系”。在經濟發展新階段，克服新冠肺炎疫情負面影響，決戰決勝全面建成小康社會，需要進一步完善權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制，為地方政府、市場主體提供有效制度激勵，為應對各種風險挑戰、釋放市場活力、推動高品質發展提供動力支援和制度保障。

　　近年來，我國積極推進中央和地方財政關係改革，進一步激發市場主體活力，為應對經濟發展中出現的風險挑戰、對衝經濟下行壓力提供了重要制度保障。2016年4月，國務院公佈《全面推開營改增試點後調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》，提出過渡期2—3年內，以2014年為基數，將中央從地方上劃收入通過稅收返還方式給地方，確保既有財力不變；中央分享增值稅的50%，地方按稅收繳納地分享增值稅的50%。2019年10月，國務院印發《實施更大規模減稅降費後調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出保持增值稅“五五分享”比例穩定、調整完善增值稅留抵退稅分擔機制、後移消費稅徵收環節並穩步下劃地方等重要措施，為地方政府落實減稅降費政策提供體制機制保障。大規模減稅降費政策的主要方向是促進政府與市場關係的調整，主要措施是國家向市場主體減稅、降費、讓利，目的是激發市場活力、增強發展動力。中央和地方收入關係調整，主要措施是保障地方財力，調動地方政府向市場主體放權讓利的積極性，目的是為減費降稅、激發市場活力提供體制機制保障。政府與市場關係、中央和地方關係的調整完善相輔相成、相互促進，是新時代進一步健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制、推進中央和地方財政關係改革、釋放發展新動能、增強發展新動力的重要制度性舉措。

　　改革開放40多年來，中央和地方財政關係的改革完善，始終與我國經濟發展模式調整相適應。黨的十九屆四中全會《決定》從堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的戰略高度，提出健全充分發揮中央和地方兩個積極性體制機制。《決定》提出，“理順中央和地方權責關係，加強中央宏觀事務管理，維護國家法制統一、政令統一、市場統一。”“賦予地方更多自主權，支援地方創造性開展工作。按照權責一致原則，規範垂直管理體制和地方分級管理體制。優化政府間事權和財權劃分，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度。”這些重大舉措和部署，是著眼于充分發揮中央和地方兩個積極性作出的，對於推進中央和地方財政關係改革具有重要指導意義。權責清晰，就要合理劃分各領域中央和地方各級事權和支出責任。關係全國政令統一、促進區域協調發展的重大事務管理權要集中到中央，由中央財政承擔支出責任；區域性公共服務事項，由地方履行事權和支出責任；中央和地方共同事權，實行支出責任分擔機制。財力協調，就要形成與承擔職責相適應的財政體制。科學確定中央和地方稅收分享比例，完善和優化財政轉移支付制度，加大一般性轉移支付力度，為各級政府履行事權和支出責任提供財力保障。區域均衡，就要穩步提升區域間基本公共服務均等化水準。加強中央財政對貧困地區、農産品主産區、生態功能區財力缺口的彌補，增強財政困難地區兜底能力，確保政權運轉、民生保障和基本公共服務供給，讓廣大人民群眾共用改革發展成果、不斷增強獲得感。我們要深入貫徹落實黨的十九屆四中全會精神，加快建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關係，為釋放發展新動能、增強發展新動力提供制度激勵和保障。

　　（作者為東北財經大學校長、東北財經大學中國特色社會主義理論體系研究中心研究員）

　　《 人民日報 》（ 2020年03月31日 09 版）