近日，中國社科院和聯合國人居署聯袂完成的《城市化進程中低收入居民住區發展模式探索———遼寧棚戶區改造經驗》在京發佈。該報告認為，遼寧棚戶區改造成功解決了資金瓶頸和土地難題，接近97%的居民都擁有了完全産權住房。
報告指出，肇始於2005年的遼寧省棚戶區改造工程，遼寧省各級政府堅持以市場為主渠道，構建多元化的融資渠道，解決了資金難題。
棚戶區改造初期，短期內需要大量的資金。遼寧省各級政府多方籌措資金，開闢多種融資渠道。遼寧出臺“九條”政策從社會融資，成功地解決了資金短缺的問題。在2005年至2011年，社會融資為棚戶區改造提供了穩定的資金。遼寧省棚改的融資渠道概括起來就是“九個一塊”，即“政府補貼一塊、政策減免一塊、企業籌集一塊、個人集資一塊、市場運作一塊、銀行貸款一塊、社會捐助一塊、單位幫助一塊、工程節省一塊”。“九個一塊”可以概括為政府渠道、市場渠道和社會渠道三大類，政府渠道包括政府補貼和政策減免兩大部分，市場渠道包含企業籌集、個人集資、部分項目和土地的市場化運作、銀行貸款和工程節約等，社會渠道主要是社會捐助和單位幫扶。在“政府+市場+社會”的融資架構中，政府渠道資金佔比大約是38.67%、社會渠道資金權重大約是5%，市場渠道資金權重大約是56.33%。其中，市場資金中由政府通過市場化運作獲得的資金佔比是5.63%～11.27%，由參與企業通過市場化運作獲得的資金佔比36.33%～46.33%。
2005—2010年，遼寧省各級政府為棚戶區改造融資732.46億元，政府財政支出發揮了撬動市場資金的“杠桿”作用，而市場資金則發揮著主要作用。棚改初期，由於財政收入不足，政府負債嚴重。經過幾年的市場運作，許多城市通過出售棚戶區改造的土地，財政收入顯著增加。2011年，遼寧省財政收入是2641億元，是2004年的五倍。政府的債務也按計劃償付。這種融資模式激活了資本在企業和公共財政資金間流動。
報告負責人倪鵬飛指出，遼寧棚戶區改造土地紅利功不可沒。所謂“土地紅利”，是指土地資本化所得到的紅利，主要是指土地運作以及資本化所獲的增值收益。土地紅利不但與中國的發展與改革如影相隨，而且在未來較長的時期內仍然是我國加快工業化和城市化進程的積累資金。政府通過合理使用這些土地紅利可以不斷改善城鄉各方面的基礎設施，反過來土地增值的再投入又可以對土地增值起到正的反饋作用，從而一個可持續的良性迴圈推動著中國工業化和城市化的發展。
最為關鍵的是土地紅利的分配與共用，低收入住區土地資本化中，要使得居民分享土地增值收益，最大化的讓利於民，才能利用“土地紅利”圓了低收入者的住房夢。遼寧棚戶區改造土地運作的實例，為用好“土地紅利”，圓低收入者的住房夢，提供了一個經典範例和標本樣板。
報告認為，遼寧棚改土地運作中，主要有以下經驗做法：一，土地劃撥，以商補住。採取土地劃撥和出讓相結合的土地供應方式，並把土地出讓所獲土地收益用以支援棚戶區改造項目，另外，在新建回遷小區內安排部分商業開發用地，完善棚改新區商業和公共服務功能，同時籌集資金反哺棚改新區建設。二，市場運作，確權於民。遼寧省棚戶區改造堅持因地制宜，在加強政府調控的同時，發揮市場機制配置土地資源的基礎性作用，確保棚戶區土地的高效開發。三、政府主導、市場運作的遼寧棚改實施了一系列讓利於民的做法。四、遼寧棚戶區改造在土地供給、開發、安置等方面都有相應的土地政策，保障棚改的順利進行。
遼寧棚改後，接近97%的居民都擁有了完全産權住房，戶均居住面積增加到改造後的56.6平方米。因此，用“土地紅利”圓低收入者的住房夢，政府讓“利”於民是前提，運用政府主導、市場運作的靈活土地運作模式是關鍵，統籌規劃土地資源是保障，保障民權為本是低收入住區治理的核心價值。
美國國家公共管理科學院院士愛德華 布萊克利認為，遼寧的實施辦法是以政策為驅動力，通過棚戶區改造工程增強工業生産能力，促進城市的繁榮；而不是遷移重建。棚戶區改造的主要要點包括：
首先，改造老城市並使其現代化，為今後的人口提供有效的空間，至少與現在人口的增長保持平衡；其次，通過增強欠發達地區的競爭能力，縮小不同地區不同人們之間不可避免的收入差距。這就意味著集中精力貫徹棚戶區改造政策，並在大規模的城市建設中選擇每一區域的棚戶區改造項目；第三，建立土地市場，這有助於強化地方和國家投資改造礦山和老工業基地的力度。投入啟動資金清理土地，然後出售這些土地供建設住宅和其他的項目。這樣可以留住當地居民並且減少發展的不平衡；第四，在新居民區，培訓原有無技能或低技能的工人，增加他們的收入。(記者 金輝)
