本報記者 王玨磊 發自上海

　　2012年全國兩會3月初將在北京召開，人民網日前就公眾關注的熱點問題展開調查。截至2月28日上午10時，“社會保障”以24.3574萬票居首位，這已是2010年以來這一話題第三度位居榜首。而在網民留言中，養老金“雙軌制”則深為詬病，留言中要求取消“雙軌制”的呼聲鼎沸。然而，嚴峻的事實是，四年前啟動的五省市事業單位養老保險改革試點迄今無甚進展，公務員養老保險改革仍停留在制度設計階段。而在部分地區，機關事業單位與企業退休金“剪刀差”仍有擴大跡象。

　　滬事業單位生活補貼迷局

　　一份醞釀中的事業單位退休人員生活補貼方案，近日在上海引發強烈關注。事實上，這一話題自去年12月就開始升溫。據傳，此方案將大幅提升事業單位退休人員收入。生活補貼最高額度可達4000元，最低也有1000多元。當然，原有的“特補”和單位共用費將取消。以退休小學教師來説，目前退休金中包括教育局的共用費約800余元，此輪應可加生活補貼2000余元，即便取消共用費，退休金也能實質上漲1000多元。

　　“上海這幾年事業單位的退休金沒企業加得多，現在物價漲得這麼快，如果消息是真的，這一次倒是加得比較給力。”上海某小學退休高級教師王華告訴時代週報記者。不過，傳説2月份就能到手的新增退休金，到現在尚付闕如。

　　企業退休人員的養老金，上海今年也有了歷年來幅度最大的提升。較以往普遍100多元的增幅相比，今年企業退休人員普遍有300-400元的提升，且已于1月中旬發放。儘管如此，企業退休人員仍有憤憤不平。“本來説好要縮小和事業單位的養老金‘剪刀差’的，前兩年似乎有這種趨勢，今年這麼一來，‘剪刀差’又要擴大不少。”上海電機廠退休老工人劉金柱説。

　　“剪刀差”前兩年確有小步彌合態勢。王華的丈夫是企業退休的高級工程師，她告訴記者，2009年、2010年和2011年，丈夫養老金的漲幅比自己各高出20、30、30元。儘管如此，丈夫的養老金仍然比自己要少1000余元。如果此次關於事業單位的傳言屬實，這一差距顯然將迅速擴大。

　　事實上，1月13日，上海市長韓正作市政府工作報告補充發言時，談到了事業單位退休人員全面建立補貼制度的話題。韓正表示，過去事業單位養老金補貼制度和企業是一起的，現在根據國家規定，事業單位退休人員和企業單位退休人員將會是兩種制度，從今年1月1日開始。事業單位退休人員根據國家的統一制度來施行，方案還在進一步完善中。大體的進度是，在1月底可以提交人大、政協討論，爭取在2月初能夠提交市委市政府，最後確定審議。

　　由於實行徵繳和計發方式的“雙軌制”，機關事業單位和企業退休人員的養老金“剪刀差”原本就頗為引人詬病。據有關統計，上海市事業單位退休人員2010年的平均年收入為35800元，企業退休人員為22092元，後者與前者之比為1：1.62。很有可能的是，隨著此次機關、事業單位津補貼制度改革的到位，養老金差距仍將進一步擴大。

　　“兩會”在即，在人民網組織的調查中，社會保障這一話題已連續三年位居榜首。在網民留言中，養老金“雙軌制”大遭撻伐，留言中要求取消“雙軌制”的呼聲鼎沸。此次上海事業單位補貼制度究竟將如何動作，也更受各方關注。

　　“剪刀差”呈拉大趨勢

　　“雙軌制”形成由來已久。上世紀90年代，我國引入養老保險制度，最終企業納入社會保障體系，形成“統賬結合”的養老保險格局。而機關和事業單位未納入社保體系，退休金仍由國家財政統一發放，養老金的“雙軌制”自此發軔。

　　至今，在徵繳和計發方式上，機關事業單位和企業之間，已有了極大不同。企業職工設立養老保險賬戶，每月由企業繳納工資總額的20%，進入統籌賬戶，個人繳納8%，進入個人賬戶，進行養老金的賬戶積累。與此相對，機關和大部分事業單位職工並不設立賬戶，進行繳費。

　　在養老金計發時，企業退休職工的收入與繳費直接相關，按退休年度的社會平均工資和個人賬戶數額進行計算，一般養老金替代率在50%左右。2010年底，全國企業職工平均養老金待遇水準是1362元。而機關、事業單位人員的退休金則是以退休前一個月的工資為基數，根據工齡乘以一個系數，一般在80%-95%之間，另加以各種補貼。大部分機關、事業單位職工的退休金替代率可以達到90%。

　　社科院世界社保研究中心主任鄭秉文在多年的追蹤研究中發現，兩者的待遇差距呈拉大趨勢。1999年，機關、事業單位年每人平均離退休費與企業之比為0.8，但2000、2001年即迅速擴大為1.5，2002、2003、2004年更達到1.8。此後，差距有所縮小，到2008年，機關、事業單位每人平均離退休費為20247.9元，企業則為13368.1元，兩者之比縮小為1.5。“2008年，‘剪刀差’有縮小的趨勢。這兩年我沒有接著跟蹤下去，不能下結論。但這兩年事業單位進行績效改革，工資漲了，我估計‘剪刀差’仍然會抬頭。”鄭秉文告訴時代週報記者。

　　“企業28%的繳費率，卻只換來1362元的養老金，也就比全國最低工資水準高200多元。機關、事業單位職工不繳費，一般卻能有至少三四千元的退休金。你説公平不公平？企業這麼高的繳費率，但由於要支付社保改革前退休的‘制度老人’、國企改革時大量提前退休的‘制度中人’，以及到現在陸續退休的職工，負擔很沉重，所以待遇不會高。儘管這樣，有十多個省市仍然不能收支平衡，導致中央轉移支付逐年增加，2010年，中央加地方兩級政府的轉移支付將近2000億。”清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏告訴時代週報。

　　“在人口老齡化的狀況下，不到5個勞動人口贍養1個老年人的時候，社會保險制度就不能實現收支平衡。我們現在已經是3.5個勞動人口養1個老年人了，社會保險這種方式已經不能提供基本養老保障，這個制度産生一個結果，就是繳費非常高，收入非常低。‘雙軌制’的解決也由此切入，那就是，社會保險制度應該進行結構調整了。”楊燕綏表示。

　　養老金改革原地踏步

　　彌合“剪刀差”也確有過改革的努力。2008年初，國務院出臺《事業單位養老保險制度改革方案》，確定在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省（市）進行試點。改革的大致思路是：對事業單位進行分類，有行政職能的納入公務員的勞動保障體系，具有經營性質的事業單位，將參照企業職工保障制度進行改革。而對佔絕大多數的從事公益服務的事業單位及其工作人員，最終將實行與目前企業職工一致的養老保險制度。

　　事實上，以學校和醫院為主的“公益性事業單位”，對此改革進行堅決抵禦，四年過去，五大試點省市改革並無實質進展，幾近原地踏步。擔心利益受損，是抵制改革的主要原因。

　　“你算算，要繳多少費？個人繳8%的費率，工資水準馬上就下降。如果再繳職業年金，還得再繳4%-8%，工資就下降了12%-16%。退休金如果再向企業看齊，只有一千多，誰幹呀？另外，財政對職業年金單位繳費的補貼能不能到位？不能到位的話，事業單位就得到處收錢，來解決養老金問題，這個社會就沒有公共服務了。事業單位一算賬，就全嚇回去了。”楊燕綏分析。

　　在鄭秉文看來，此輪改革試點失敗，一方面是因為在事業單位中劃出了三六九等，“改革對像是第二大類的第二小類，即資源可以部分市場化的公益性事業單位，最典型的是高校。五省市的高校人員産生極大恐慌，他們的擔心是完全正確的，因為只要參加改革，待遇必然下降，這是生活中的簡單常識。另一個原因，是試點的時候，決策者在制度設計中並未考慮彌補性的方案，即職業年金。這種非增量式的改革是不可能實現的，流産在預料之中。”

　　“問題還是比較複雜的，因為涉及到不同人的利益調整，而利益的調整很難的。”社科院人口與勞動經濟研究所副所長張車偉也對時代週報記者表示。

　　對上海來説，改革阻力較小的一點是，自1993年開始，事業單位已基本全部實現繳費。“至少高校是全部繳費了，與企業完全一樣，只是在養老金的計發方式上不一樣。因此上海應該有較好的改革基礎。”上海市勞動和社會保障學會青年學者委員會副主任、上海交通大學教師張錄法告訴時代週報。

　　主管部門也有意探索新的改革方案。鄭秉文等專家曾受人社部委託，進行機關事業單位養老金改革模式研究。

　　在鄭的設計中，公務員和事業單位工作人員應一同進入城鎮職工養老保險制度，同樣進行個人和單位繳費。個人同樣繳納工資總額的8%，單位則設計了三檔費率：12%、16%和20%。之所以設立較低費率，是為了留出餘力設立職業年金。職業年金由個人和單位各自繳費4%，作為養老金的“第二支柱”，為“第一支柱”基本養老保險進行補充。

　　“我認為，要保證事業單位改革順利進行，必須把握三個原則：一是一定要把職業年金的制度設計所有端出來，使得職業年金産生的待遇水準恰好可以彌補甚至略高於由於改革帶來的下降部分；二是要公平，不要在事業單位內部進行分化，分三六九等容易造成矛盾，成為改革的障礙。三是公務員要和事業單位齊步走。現在事業單位推不動，也是因為公務員沒有改。應所有參加改革，進行比較完善的頂層設計，全面推出。”鄭秉文對時代週報表示。

　　事實上，公務員納入養老保險體系的制度設計工作，自去年初開始啟動，目前尚未見具體方案出臺。公務員改革“破冰”，尚需時日，幾難預期。

　　養老保險制度應結構調整

　　在楊燕綏看來，“雙軌制”的解決，更與養老保險制度的結構調整相關聯。“社會保險採取的社會統籌和個人賬戶的方式挺好，把社會統籌獨立出來，變成國民基礎養老金，再對個人賬戶進行完全整合，將企業年金、城鄉居民養老儲蓄，都實名制地計入個人賬戶，這樣結構調整的路就走開了。”

　　楊燕綏主張，公共部門員工應該與企業職工整合起來。“現在世界上大多數國家的公共部門都與企業職工整合起來了，所有的老人都發一個基礎養老金，然後通過個人賬戶來體現差異性，這樣的安排就合理了。”

　　在楊燕綏的設計中，基礎養老金的來源，可以用社會保障稅的方式來籌集，由政府財政統籌，按照各地消費支出的50%左右，來為每個老人支付一份吃飯的錢，這就是“基礎養老金國民化”。“中國各地發展不平衡，但也能實現公共服務均等化。徵稅和發放養老金都根據各地的基數來確定，稅收按當地工資一定比例徵收，養老金也根據當地消費水準的一定比例發放。公共服務均等化不是貨幣等同化，而是購買力和舒適程度均等化。我們作過測算，如果把基礎養老金設為各省消費支出的40%-50%，它不會超過GDP的4%，隨著老齡化的程度加深，到30年後，才可能突破7%。而養老金的財政支出接近GDP10%的國家多得是，所以這不存在養不起的問題。”

　　與基礎養老金國民化相對應，楊燕綏建議，個人賬戶也應實現全民化、制度化、市場化。“公共部門應該引領養老金結構調整，而不是逃避。具體來説，就是把退休金往下降，逐漸跟基礎養老金對接，同時建立職業養老金的個人賬戶，個人賬戶每年都在增長，就可以替換退休金。比如，如果一個公務員在退休前一年才設立職業年金的個人賬戶，退休以後，將個人賬戶的錢分攤20年，可能只相當於退休金的1%，這時，原本財政發的退休金就可以下降1%，比如從80%的替代率下降到79%。而越晚退休的人，職業年金的積累就越來越多，退休時，財政的負擔就能不斷下降。這樣，用20多年的緩衝，退休金就與國民基礎養老金一樣多，而退休待遇因為有職業年金卻並沒有減少。我們把這叫做帕累托改進，公共部門待遇並不明顯下降，養老金結構卻在安全地調整。帕累托改進就是一個群體受益了，其他群體都沒吃虧。福利就得這樣安排，因為福利是剛性的，不能忽高忽低，更不能有人高有人低。這樣才是中國養老金改革將來的方向。”

　　在楊燕綏設想中，全民參與養老金結構調整，再建立起統一的受託人制度，有很好的養老金投資策略，還要有覆蓋全國的個人實名制下的養老金服務系統，方便轉移接續。這樣，養老金公共服務體系和養老金市場就能發展起來。人們就可以一生酌時酌情來儲蓄養老金，也能接受由個人原因造成的待遇差異。

　　“只有根本上的這一條路，沒有別的路。老齡化問題有時間表，越晚解決成本越高，負責任的政府應該及早著手。”楊燕綏説。