健全的社會保障體系是社會經濟轉型的基礎

--訪全國人大常委會委員、中國人民大學中國社會保障研究中心主任鄭功成     

    記者：應對當前的國際金融危機，需要我們相應調整經濟發展模式和戰略，實行積極的擴大內需的政策，請您談談我們如何才能建立起健全的社會保障體系，使城鄉居民在有保障、有安全預期的條件下擴大消費需求。

    鄭功成：國際金融危機對我國經濟增長的影響是巨大的，但從另一角度看，此次國際金融危機是實現我國經濟發展戰略調整和促進社會協調發展，並進一步提升開放經濟水準的良好機遇。其實中央政府在多年之前，就已經提出應更加注重內需，但過去30年來已經形成了強勢的投資加出口的經濟增長方式，即使中央政府採取了宏觀調控措施，但各地的思維定勢以及發展慣性難以適時跟進，經濟社會發展戰略調整並未達到預期。

    此次千萬億的政府鉅額資金投下去，目的就是擴大內需，促進增長，增強信心。但如果這些投資是低水準重復建設，反而會打擊投資信心。相反，如果佈局合理、結構優化，對某些領域有所拉動，就會增強投資信心。現在國內消費面臨的情況是，有消費能力的沒有消費慾望，有消費慾望的沒有消費能力。不是大家不願意花錢，而是沒錢花或者不敢花。解決的辦法，我認為一是可以提高居民收入，加強社會保障，有效利用政府投資拉動就業；二是應當趁此時機建立起社會保障的全國聯網系統，解決國人的後顧之憂；三是應加大公共房屋建設，改善民生住房，拉動下游産業發展，恢復長假，發揮地區特色，發展無污染的旅遊業，增加地區就業方式等。尤其是要更多地關注民生工程方面的基礎設施建設，這樣就可以在改善民生的同時，形成持續擴大的國內需求，使城鄉居民保持旺盛的消費需求，實現國民經濟與人民生活品質的同步發展。

    記者：您一貫認為我們的勞動所得嚴重偏低，應提高工資收入，這和促進就業之間會不會存在矛盾？同時産業結構升級的方向是從勞動密集型轉向資本、技術密集型，這會不會減少就業崗位，我們應當如何解決這些問題呢？

    鄭功成：的確，我向來主張提高工資收入。收入分配體制的改革是社會保障和福利制度的基石。我們國家勞動所得偏低，所有勞動報酬佔初次分配的比重只有40%多，世界發達國家能達到60%，新興工業化國家在50%以上。這種收入分配格局的失衡，必然造成再分配環節上社會保障分配的失衡。所以要調整初次分配的格局，提高勞動報酬，這樣社會保障才能走向比較平衡、平等、公平的階段。所以，收入分配的改革是社會保障制度建設的基礎性工作。

    説到與就業的關係，現在是一個消費決定生産的社會。從大的宏觀邏輯上講，居民收入增加了，消費需求就會增加。收入帶來需求，再促進生産和就業。收入與消費、生産、就業具有正相關的邏輯關係。我們看到，在這次金融危機中，我們長期存在的居民收入偏低抑制消費需求的問題就暴露出來了。比如説，國際需求減少導致玩具工廠倒閉。可是，我們農民的孩子有玩具嗎？我們那麼多低收入家庭，能給孩子買玩具嗎？所以，提高國民收入，至少在我國現階段乃至未來相當長時期，均應當是有利於拉動消費，促進就業崗位增長的，這兩者並不矛盾。同時，還需要清醒認識到，並不是勞動者收入越低，就業崗位增加就越多。就業崗位的增長與否，從根本上是與一個國家的産業結構與産業政策密切相關的。我國上世紀80年代GDP每增長1%，就可以創造200多萬個就業崗位，上個世紀90年代降低到100多萬個，進入本世紀，下降到80萬個以下。

    我認為，目前一方面産業結構的升級還不夠，另一方面在發展高新技術産業的同時，也不能忘記我們勞動者數量，要解決這麼多人口的就業問題，就必須從勞動密集型産業下功夫。發展勞動密集型産業仍需加強引導，我們在公共資源配置和政策指引上，要允許大量勞動密集型企業的存在。製造業是勞動密集型，但我們的製造業還沒有充分地發展起來，此外，農産品深度加工業也還有很大的發展空間。最明顯的是第三産業，以家政服務業中的老年人護理業為例，現在有多少老年人的服務需求能得到滿足？我們調查發現，大約20%的家庭需要保姆，而超過50%的家庭需要鐘點工，這種需求目前很難得到滿足。與此類似的還有旅遊業，旅遊是中産階級的一種新的重要的消費方式，但是我們的旅遊基礎設施落後，産品供給不充分，抑制了需求。因此我建議，考慮增加長假，不能單純將其理解為"假日經濟"，更重要的是培養新的消費觀念，鼓勵大家外出旅遊。

    記者：請您談談對中國的社會保障改革與制度創新的看法以及我們需要著重解決的問題。

    鄭功成：新型社會保障制度增強了人們適應時代劇變的承受能力，發揮了巨大的社會"穩定器"作用。

    改革開放30年來，人的機會成倍增加，但生活風險也更大，就養老、失業、意外等各種生活風險而言，過去依靠國家--單位保障制可以解決，而在市場經濟條件下，只能依靠政府主導的健全完備的社會保障制度來化解。現行社會保障體系還不完善，存在投入不足、保障不足、制度殘缺等問題，還不能滿足城鄉居民的生活風險保障需求。後顧之憂的繁多既直接影響國民生活狀況與生活品質的持續改善，也正在影響著國內需求並波及經濟的增長與發展。因此，加快我國社會保障體系建設步伐，不僅是促使國民經濟由充滿風險的外貿依賴型向穩定持續的內需驅動型經濟發展戰略轉型的必要手段與條件，也已經成為國家發展與改善民生的基本目標。需要指出的是，科學的社會保障發展理念應當是堅守公平、正義與共用，奉行普遍性、統一性、互助共濟、以人為本與弱者優先、政府主導與責任分擔等基本原則。在責任分擔機制下，政府負有通過基本社會保障制度來切實解除人民後顧之憂的重大責任，如建立綜合型的社會救助制度，全面免除國民的生存危機，促進各項福利事業的發展來滿足城鄉居民的社會服務需求，在政府主導的同時，企業與個人也要承擔起相應的繳費責任，以便建立相應的社會保險基金，進而化解勞動者的養老、失業、醫療等風險以及動員社會資源包括發展慈善公益事業等。因此，對我們面臨的各種生活風險，未來不可能再指望某一制度或者某一方面來解決，而是在政府主導、責任分擔的條件下通過健全的社會保障體系來化解，這一制度建設的任務還很繁重。

    中國作為一個快速發展的工業化國家，應該有一個健全的、完整的社會保障體系，能夠解決老百姓的各種生活後顧之憂，這才是構建和諧社會的必要條件。但是現在，要一蹴而就地建立社會保障體系是不可能的，所以前兩年我一直呼籲要構建"兩免除一解除"的基本保障體系。這之中，三個制度最重要，一是繼續深化以最低生活保障制度為核心的綜合型社會救助，這是專門面向低收入群體和困難群體的。這個制度建立健全起來，就能免除所有人由於生活困難陷入生活艱難的境地。二是免除所有人對疾病的恐懼，現在城鄉居民中，不要説低收入家庭，高收入家庭對疾病也很恐懼，必須為此建立覆蓋全民的醫療保障體系。同時，還要通過有序組合的多元制度的建立，免除人們的老年後顧之憂。應該從制度的層面讓所有人都能實現老有所養、老有指望。不同的養老保險制度覆蓋到所有勞動者身上，使得他們對自己未來的養老問題的後顧之憂有所緩解。因此，當務之急是在三大基本保障制度上下功夫。在城鄉居民最低生活保障制度已經建立起來的基礎上，接下來是怎樣實現城鄉一體化的問題。在這個基礎上，再增加醫療救助等專項救助，構成綜合型社會救助體系。

    記者：老齡化社會的到來是一個全世界共同面臨的難題，請您談談我國應採取怎樣的策略以應對老齡化社會，真正做到老有所養、病有所醫。

    鄭功成：一項養老保險制度有效與否，關鍵是要看它能夠解決多少人的養老後顧之憂。截至2008年年底，全國參加城鎮基本養老保險人數達到21890萬人，比上年年底增加1753萬人。這一制度正在惠及越來越多的勞動者與退休人員。

    我們國家的社會保障改革，目標是越來越清晰了。胡錦濤主席在十七大報告講老有所養、病有所醫，目標已經明確。要做到所有的人都能夠老有所養，病有所醫，實際上就是要全民覆蓋，首先是彌補制度的缺失，要使社會保障變成普惠性的制度安排，但是考慮到城鄉之間的歷史差距和分割，現在不可能實現城鄉之間養老金一樣的待遇，所以要先彌補制度的缺失，然後逐漸縮小不同群體之間的差距，這是一個可行的路徑。

    目前，基本醫療保險制度的時間表已逐漸浮現出來，中央最近醫改方案裏提到，未來三年，基本醫療保險制度要覆蓋到90%以上的居民。也就是説，有可能在2011年或者2012年，所有的人都可以不同程度地享受到醫療保障。

    第二個時間表就是養老保險，最重要的是職工基本養老保險制度安排，國務院也給出了時間表，就是2012年實現全國統籌。這一制度的統一將使非農行業中絕大多數勞動者獲得養老保障。在推進職工基本養老保險制度建設的同時，國家也在推進機關事業單位工作人員的養老保險制度改革。此外更重要的是，中央已經在研究農民的養老保險辦法。可見，這個時間表已經越來越清晰了。我們期望到2012年的時候，人人老有所養，病有所醫。雖然還不能夠完全實現平等，但是在制度的層面上可以解決。至於面向低收入人群的社會救助，低保制度主管部門已經提出要實現應保盡保，這作為社會救助裏的核心項目，在今年就可以實現。只要低於低保線，就能夠獲得低保制度的援助。同時，醫療救助、住房救助，還有一些特殊的救助辦法，也正在繼續探索之中。

    記者：有人認為，應對老齡化社會，可以延長法定退休年齡到65歲，請您談談這樣會不會影響就業，未來30年中國能否避免養老金支付危機？

    鄭功成：我認為延長退休年齡是人類預期壽命延長和人力資本投資年限不斷延長的必然要求。如果壽命延長是持續的，延長退休年齡就是必然的。但延長法定退休年齡確實需要理性而審慎地推進，如果延遲退休年齡的政策方式得當，其對就業等方面將具有積極意義。目前，我國的退休年齡仍然沿襲上個世紀50年代的規定，即男職工年滿60歲，女職工年滿50歲。現行退休年齡的規定，伴隨著受教育年限的延長和每人平均預期壽命的持續延長，直接導致個人工作時間在整個生命週期中的比重大幅度下降，對養老保險制度的財務可持續性構成了挑戰。從世界範圍來看，發達國家的法定退休年齡通常在65歲以上，並且有逐漸延長退休年齡的趨勢。從性別的角度看，我國現行的退休年齡制度更顯不合理，女性的預期壽命更長，但退休年齡卻要早于男性10歲或者5歲，這不僅造成了性別的不平等，也影響了女性的養老水準。

    人力資本投資週期的延長，可以維持勞動者在更長時間週期內的工作，這是延長退休年齡的另一個重要原因。隨著人們受教育年限的增加，人們進入勞動力市場的起始年齡逐步增加。統計資料顯示，近年來，我國每人平均受教育年限大幅度提升，進入勞動力市場的平均起始年齡從16歲逐步上升到18歲，這兩組指標還在持續攀升之中。

    退休年齡延長並不存在與年輕人搶飯碗的問題，從宏觀來看，一國的就業容量不取決於退休人員所佔崗位的數量，而是取決於經濟發展所創造的就業崗位數量。隨著我國經濟社會的持續發展，新創造的就業崗位必然會持續增加，現階段局部地區出現的"用工荒"及勞動成本開始上升等現象，均表明人口紅利期是不可持續的，勞動力可以"無限供給"的時代正在成為歷史。從表面上看，延長退休年齡會影響青年人就業，但在我國的勞動力市場上，事實並非如此。因為老年人就業和年輕人就業並不存在絕對的替代關係。由於退休年齡低，老年人"退而不休"的現象相當普遍，大量退休老人在從事著有收入報酬的勞動，從而並未從總量上釋放出足夠可供年輕人就業的崗位。

    如何維護就業公平是比較重要的，一是延長退休年齡可以採取小步漸進的方式，這樣年齡越大的人實際延長的時間就越短；二是對於勞動強度大的行業的勞動者來説，還應當有相應的彈性規定，如工作滿若干年後可以自主選擇退休或者按照法定年齡退休；三是對於接近退休年齡的勞動者，應當有更嚴格的勞動保護措施等。

    至於未來30年中國能否避免養老金支付危機的問題，我認為，為了應付未來養老金支付，確實需要建立並做實個人賬戶。未來人口老齡化趨勢依然是漸進的，下一代人負擔上一代人的養老不僅自古皆然，也是世界各國的通例，因此，我們需要的是一個能夠對代際養老負擔起到微調作用的個人賬戶。我們的戰略研究報告認為，只要實現制度全覆蓋，未來30年左右完全能夠實現制度自身的收支平衡。30年後可能會出現收不抵支的現象，但如果一個適度的個人賬戶做實了，再加上已經建立並擁有5000多億元作為戰略儲備基金的全國社會保障基金的壯大，我們就能夠避免所謂的支付危機。

    記者：社會保障基金的保值增值也一直為社會所關注，請您談談對這個問題的看法。

    鄭功成：這個問題提得很好，的確，社保基金的保值增值是公眾關注"社保法"的焦點之一。社保基金是不是貶值，經過最近幾年的監管和監督，挪用社會保險基金的情況已大幅度減少。2008年年底，社保基金的投資收益8年來累計實現1600億元，整體年收益率為8.98%。基金規模越來越大。在這種情況下，如果不能很好地開展投資，貶值的風險就比較大。我認為，在目前的背景下，社保基金投資首先應在確保資金安全、提高資産配置水準的基礎上進行。其次，應更多地關注中長期投資，這對資本市場能起到穩定器的作用。應當説近年來，社保基金的投資渠道得到不斷拓寬，投資領域也在不斷地加大。據悉，今後社保投資重點會更多地投在對中央企業控股公司、地方優質國有企業和重大基礎設施的直接股權投資上，並會擴大對股權投資基金的投資以及海外投資。

    記者：最後一個問題，作為全國人大常委會"特別常委"的勞動保障專家，您領銜了中國社會保障發展戰略研究項目組，集合了中國所有社會保障制度專家的智慧，作了關於社保發展和改革的戰略報告，請您介紹一下這份報告的主要內容。

    鄭功成：我們集合了很多專家來進行社會保障發展戰略研究，國家領導人對此比較關注，我們總共有200多位教授專家、200多位專員參加研究討論。這個報告就是想為中國的社會保障制度改革提供一個框架性的參考，它涉及到的戰略目標、所走的步驟以及具體措施，我們從理論上進行了勾畫。研究的結論是我們國家也應該走向福利社會，邁向構建中國特色的社會主義福利社會。預計在本世紀的40年代，在建國100週年前後，那時候我們將達到中等發達國家水準，同時邁向福利社會。所以戰略目標是從現在開始，從彌補制度的缺失入手，建立普惠全民的社會保障制度。在這個基礎之上，再不斷縮小不同階層、不同群體之間的福利差距，集中建立公平普惠的，能夠全面解決人民生活後顧之憂的社會保障體系。

    我們提出"三步走"的戰略步驟。第一步是在這一屆政府任期內，即到2012年，應當構建起普惠性的"兩免除一解除"的基本保障體系，三大基本制度應該基本定型。從2013年到2020年，是我們國家社會保障體系全面建立、全面定型的時期，老年人、殘疾人、婦女、兒童等群體的福利都得到重視。2020年到2049年，要實現中華人民共和國公民都能夠平等享受到同樣的社會福利。在"三步走"戰略中，這一屆政府是最關鍵的，責任重大，要使得三大基本保障制度全面發展。從最近兩年國家的重視程度，以及制度建設的發展速度來看，我是有這個信心的，也是比較樂觀的。下一步我們準備細化研究，比方説致力於某一個項目，例如基本養老保險的目標是到2012年實現全國統籌，在基本養老保險的全國統籌方案中，農民養老保險是什麼樣，還要進一步研究，工傷保險、失業保險、老年人福利、婦女福利、兒童福利都是我們下一步要研究的工作。等我們完成若干專項的戰略報告之後，加上這樣一個總報告，那就是一幅全面勾勒中國社會保障未來發展的藍圖。（孫芙蓉）