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陳水扁于2003年8月13日提出兩岸直航“三階段説”，宣示將在2004年底實現兩岸直航；閣揆遊錫堃兩天后正式公佈“陸委會的兩岸直航之影響評估報告”。呼應陳水扁的直航“三階段説”。然而整個評估報告仍陷入安全與經濟的兩極糾葛，並未正面支撐陳水扁所提的“2004年底前實現三通”的政治承諾，復以國臺辦于2003年8月15日已以“意義不大，誠意不足”回應，並未予以正面評價，可見陳水扁開出的兩岸直航支票能否如期兌現，顯然不無疑問。
再者，繼直航“三階段説”與“影響評估報告”之後，“陸委會”于2003年9月10日公佈兩岸航空貨運便捷化措施，推動“單向”、“有限度的”、“間接貨運包機”模式，臺灣業者先飛、中停港澳往返，自2003年9月25日起實施一年。此項陳水扁口中的兩岸貨運便捷化措施“可操之在我的部分”在實施前夕，在國臺辦發言人李維一于2003年9月24日邀集大陸民航協會浦照洲等人表示堅持兩岸貨機雙向直航後，可謂已無法啟航，使得陳水扁直航“三階段説”的第一階段連第一步都踩不出去，更遑論落實兩岸直航。
事實上，根據臺灣TVBS民意調查中心當時公佈的民調數據顯示，有五成七島內的受訪者贊成扁政府開放兩岸直航，但同時也有高達六成受訪者認為2004年底不可能實現。可見此次陳水扁信誓旦旦的兩岸直航時程規劃，在大多數臺灣人民心中，宣示意義仍大於實質意義，相當程度係立足於選舉考量，為何導致如此，真是其來有自。
首先，臺灣百姓關心的是扁政府推動兩岸直航的誠意，而究竟是否有誠意則取決於言行如一、政策一貫。陳水扁自2000年3月18日當選以來，即明確宣示該年底開放“三通”，惟至同年下半年反而積極推動金馬小“三通”，聲稱小“三通”是在為全面“三通”鋪路，實質上卻延宕“三通”的推動進程，意圖等待兩岸入“世”後在國際多邊架構下透過協商漸次解決，惟在大陸堅持“三通”仍須回歸兩岸雙邊而非在國際框架下協商，使得“三通”協商遙遙無期。大陸堅持不願在世貿架構下與臺灣協商“三通”，除靠量要藉“三通”協商逼使扁政府接受“一中”原則，惟卻與扁政府處心積慮想在WTO架構下既可回避“一中”而與大陸協商“三通”、又能打開僵局進而改善兩岸關係之佈局形成角力。
然而為了務實展開兩岸直航協商，大陸逐漸釋出彈性的訴求，由“臺港航運談判——互不懸旗”模式、“三通”直航協商可無須先接受“一中”原則及可以不涉“一中”，演變到倡議採“民間對民間”模式務實展開直航協商，逐漸將“三通”直航協商與“一中”原則脫勾。對此，扁政府雖不認同，而強調“三通”直航協商不可比照臺港航運協商模式，只有恢復海基海協兩會協商機制而非“民間對民間”協商模式才能有效處理直航涉及相關公權力事宜，卻並無唱反調反對兩岸直航。反而是2002年5月陳水扁“大膽談話”強調“三通是必則的路”，翌日又指出“三通可由民間協助協商”後，一時之間扁政府針對“三通”直航“官方主導、民間協助”之協商基調已大致成型，可透過“兩岸人民關係條例”修訂中“補委託制”加以落實。然而扁政府卻一面為“三通”協商加溫，一面卻又指責大陸規避與扁政府協商及不願重啟兩會機制，乃以擔心遭到“矮化”、“邊緣化”、“地方化”為由，拒絕大陸倡議的“民間對民間”協商模式。尤有甚者，當時任國務院副總理的錢其琛2002年10月拋出直航定位之“兩岸航線”説，跳脫往昔“國內航線”與“國際航線”之糾葛進而全然與“一中”脫勾後，陳水扁更明顯喊出“三通並非救臺灣經濟的萬靈丹”之反調，急劇替“三通”直航踩煞車。可見扁政府的“三通”直航政策是反反覆復，光説不練，喊了三年多，原地踏步。試從2003年5民進黨的説帖及陳水扁同年七月間連續三次透過外國媒體表達對“三通”直航的負面態度，可見民進黨及政府的基本思維是“反三通直航”，會出現時而拋出要求“三通”直航的訊息，係向大陸表示善意、要美國放心、收攬臺商的心及滿足民意，均是策略性考量的重點。
正因為如此，陳水扁此時此刻拋出直航“三階段説”的時機，即格外引發聯想與啟人疑竇。亞洲華爾街日報2003年7月17日才刊出對陳水扁的專訪，所謂兩岸直航對他“並非要務”言猶在耳，還不到一個月，卻又拋出直航“三階段説”，展現推動兩岸直航的“誠意”與“決心”；而早在2002年11已完成的“直航影響評估報告”卻隱而不宣，直到陳水扁“三階段説”之後才“適時”推出，植基選舉制政治靠量，已不言而喻。尤其陳水扁于2003年5月主動拋出“公投”議題，運用民粹、累積民氣為選舉造勢之際，卻也引發大陸的迂迴“關注”及美方的關切，迫使“總統府”的秘書長邱義仁不得不銜命赴美“滅火”，復以花蓮縣長補選失利、民進黨內部瀰漫一股低氣壓，以及“中常委”張俊宏對“一邊一國”之諍言，在在均使得陳水扁連任上漲之聲勢又過於滑落，於是利用與媒體主管有約南下之良機，主動拋出“三階段説”意圖主動出招扭轉頹勢之考量，實已溢於言表。
然而“三階段説”與“評估報告”出爐後，所呈現之破綻，已為未來兩岸直航難以實現埋下伏筆：（一）“評估報告”所體現之“不應直航”意涵，已弱化陳水扁實現直航的誠意；（二）空運與海運直航不橫跨臺灣海峽，採“直接”通航而非“直線”通航之方式，已遭大陸抨擊為“誠意不足”，未來協商能否重啟及臺商能否滿意，實已不言而喻；（三）扁政府主張兩岸航線的名稱與定位應透過雙方協商確定，惟卻又堅持循原有國際航線，可能隱含直航協商立足“一邊一國”架構之意涵而不利於達成協定；（四）第一階段貨運便捷化仍規劃經第三飛航情報區，不符便捷原則，實在沒有理由硬要大陸配合接受，如此則真的運直航的“準備階段”也踏不出一步；五、兩岸目前仍難展開直航協商的障礙因素，在2004年大選後仍難消除，大陸不會因陳水扁勝選而屈就退讓。更何況即使2004年大選後展開直航協商，以其複雜度與敏感度，實在不可能在2004年底完成協商。
尤有進者，有人認為，扁政府繼2003年8月一連拋出直航“三階段説”及“影響評估報告”後，又于同年9月公佈“間接貨運包機”模式，加緊規劃“海運便捷化方案”，似乎對於漸進式邁向兩岸直航“不乏善意”。然而實際上整體加以檢視，卻處處充滿權謀與一廂情願，對於後續實現的可能性，不免令人強烈懷疑——
首先是，公佈的時機予人選舉考量的聯想。事實上，經發會“兩岸組”三年前就已提出積極推動兩岸直航的評估與規劃，並循序推動直航協商的共同意見，諸如當時所做成擴大“境外航運中心”功能與範圍，及開放貨品通關入鏡的決議，均屬可操之在我、無損臺灣安全、也無須協商的事項，扁政府卻可置“經發會”的共識與承諾于不顧，在延宕兩年毫無進展及兩岸政策嚴重“空轉”之際，企圖以“臨時抱佛腳”“趕進度”的心態來推動兩岸開放措施，拉攏並爭取臺商與工商業者的支援，選舉靠量溢於言表。
其次是，“單向”欠缺對等，大陸是否支援，應為關鍵。姑且先不論“間接貨運包機”在廣大臺商眼中節省成本相當有限的問題，該項航空貨運便捷化是否能夠落實，很大程度上取決於大陸的態度。由於大陸認為扁政府規劃“單向”不符“雙向”對飛原則，更何況規劃一年為期施行，已是常態或通案，很難比照春節包機“個案”方式予以容忍或配合，尤其質疑扁政府此舉意在選舉而非“真心誠意”推動兩岸直航的一環，使得大陸的回應不易樂觀。
果真如原先所預料的，繼大陸民航總局臺港澳辦主任浦照洲于2003年9月15日重審“直接雙向、互惠互利”原則，要求大陸航空業者也能參與，同時航線要直航，不經第三地之後，大陸相關部門持續表態，包括國務委員唐家璇于2003年9月16日表示，兩岸直航應該互惠、平等、雙向飛行，大陸不願意看到有人為了選舉，把“三通”當成一張牌來打。大陸最大的航空業者、中國國際航空公司發言人于2003年9月1日強調，原則不能只考慮一方的利益。國臺辦發言人張銘清于2003年9月19日亦指出，“兩岸貨運便捷化”光臺灣單方決定是行不通的，應先和大陸協商，讓民間業者去磋商，而沒有考慮大陸業者，很不合適。種種跡象顯示，大陸的回應“予以婉拒”已相當明確。
儘管如此，扁政府仍主觀認定大陸最早、也是最完整的回應是浦照洲以“中國民航協會常務理事”身份發表講話，不算是官方正式回應，因此仍持續“照表操課”，相關作業也相繼啟動，除了“交通部”于200年9月19日公佈“申請飛航的作業程式”，同年9月22日起由“民航局”受理業者申請，同年9月25正式實施，不僅無視大陸已相當堅持的雙向對飛的底線，“行政院”于2003年9月1日更核定公佈“自由貿易港區申請設置辦法”，“交通部”也進而建議，為淡化政治敏感性，實施六年多的“境外航運中心航線”名稱將修整為“兩岸沿海運輸航線”。在在顯示，扁政府持續地“片面”“單向”朝開放方向邁進。
事實上，扁政府諸項包括“間接貨運包機”在內的所有兩岸開放措施之邏輯與可行性，是大有問題的——
第一、大陸對於貨運直航必須雙向的底線非常明確，已明示無法比照2003年春節包機模式再讓步由臺灣航空業者“單向”先飛，主張應由兩岸業者坐下來商談。
第二、浦照洲雖用“中國民航協會”身份發表聲明，但已可視為大陸官方正式“婉拒”的回應，給何況緊接而來前述唐、張的補充説明及浦的再度表態，已顯示臺灣“單向”先飛之不可行，並無模糊空間。
第三、陳水扁無視臺商普遍認為“飛經港澳比中停港澳可節省二小時及一萬四千美元”的心聲，反而強調“間接貨運包機”中停比起現行中停後再轉機可節省超過一半的時間，已有很大的進步，令人有“不知今夕是何夕”之嘆。
第四、臺灣“交通部”認為，大陸航空業者貨機有限，無法分擔經營兩岸航空貨運市場，因此必須由臺灣業者先行。事實上，臺灣業者除華行與長榮有全貨機，其他業者也可用租的方式參與經營，為何臺灣可用租的、大陸就不行，實在不具説服力。尤其臺灣“交通部”又表示，雙向對飛必須透過兩岸協商，比較費時，根本不成理由。
第五、扁政府如果仍堅持片面、單向先飛，則間接貨運包機方案在可預見的未來仍難實現。尤其若無視“境外航運中心”之功能無法擴大，也不能促進大陸開放擴大“上青天”等大港之真正癥結在於，迄今貨物仍無法“通關入鏡”，而非再開放基隆與臺中港，則公佈“自由貿易港區申設辦法”受理申請，也將淪為一廂情願。
最後，誠如國民黨主席連戰不久前指出，兩岸關係良性互動的維持，應有長期、善意的經營，不應為選舉只炒短線。扁政府自以為是的一味採“操之在我”的開放措施，只會造成“籌碼盡失、寸步難行”的後果。
（作者：潘錫堂,臺灣淡江大學中國大陸研究所教授,海峽兩岸學術文化交流協會副理事長；編輯：海航） |
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