2008年03月10日 瞭望
這條創新之路將以群眾的需求為原點，以提高政府效能、改善民生為指向
在北京市懷柔區的社會管理服務中心，社保所、殘聯、民政、計劃生育科、教委、文化服務中心、綜治辦等部門都在大廳設有窗口，來辦事的群眾可以享受到“一站式”服務。
工作人員告訴本刊記者，中心成立一年來，區裏探索把部門管理服務事項集中到中心辦理，職能包括社保民政服務、人口與計生服務、教育文化體育服務、綜合治理工作等，涵蓋綜合行政服務中心進駐事項之外的所有政府管理與服務職能，以及未上升到社會矛盾層面的群眾利益訴求。
不僅北京，近年來，許多地方都對如何加強社會建設和社會管理進行了實踐探索。但從全國範圍來看，這些探索還沒有實現從“點”到“面”的轉變。有關專家在接受採訪時表示，當前在我國社會建設和社會管理領域，亟須整體規劃和制度創新，需要梳理複雜利益關係，著力解決一些影響社會建設的體制難題。
國家發改委宏觀研究中心研究員丁元竹向《瞭望》新聞週刊列舉了這些難題，包括：如何建立、健全、創新城鄉一體化進程中社會管理和公共服務體制，收入分配體制改革中效率與公平的協調，混合所有制社會格局下政府的有效社會管理和調控，文化、教育、衛生、體育等社會事業，及社保、統一勞動力市場等領域的體制性障礙，以及政府部門之間的利益協調，等等。
破解難題的路徑，中央已經明確，就是要以滿足群眾切身利益需求為出發點，以提高政府效能、改善民生為指向。
“路線圖”日益清晰
溫家寶總理在今年的政府工作報告中，數次提及社會管理，這一概念先後出現在社會建設、民主法制建設以及行政管理體制改革等語境下。
恰恰在十年前，同樣的場合下，社會管理被首次明確列入政府的目標職能。十年彈指一揮間，社會管理的內涵歷經微妙調整，體現中央一以貫之高度重視的同時，也折射出日漸明晰的工作思路。
最初提出社會管理，源自中國社會轉型的現實迫切需求。原國務院發展研究中心主任王夢奎撰文指出，以計劃經濟體制和過去那種權力構架為基礎的社會整合功能削弱，傳統的社會管理體制和方法越來越不適應社會結構的變化。農村社會管理也有不少體制和組織方面的空白。他認為，改革的目標，是實現社會有序變動，既增強社會活力，又維護社會安定。
隨著改革的進一步深入，社會管理被納入更完備的框架之中。社會管理體制創新不僅是行政體制改革的重要組成部分，也成為加強社會建設的關鍵環節。
社會建設一詞，自2004年十六屆四中全會正式提出後，內涵不斷完善。2006年十六屆六中全會上，“社會建設”與“經濟建設、政治建設、文化建設”相提並論。2007年的十七大報告強調“更加注重社會建設”，並將“社會建設”的任務闡述為“優先發展教育”，“實施擴大就業的發展戰略”，“深化收入分配製度改革”，“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系”，“建立基本醫療衛生制度”，“完善社會管理”等六大任務。
中國社科院社會政策研究中心副主任唐鈞在接受《瞭望》新聞週刊採訪時表示，“社會建設”和“社會管理”是兩個頗具中國特色的概念。從目前中央的報告決議來看，“社會建設”主要與“改善民生”相結合，涵蓋了上述“民生六大任務”；而“社會管理”相對處於更微觀層面，包括加強社會組織建設，健全社會矛盾調解機制，完善社會治安防控體系，等等。
在政府職能定位中，“社會管理”則與“經濟調節”、“市場監管”、“公共服務”相並列，成為政府自身建設的重要內容。
唐鈞認為，從操作層面而言，社會建設應指對社會的組織結構、動員方式、制度模式、應急反應機制等方面的建設；社會管理應指國家機關對上述幾個領域的干預，並且由政府出面向公眾提供相關的社會服務。
2007年，北京大學中國政府創新研究中心主任俞可平撰文指出，社會管理體制的改革和創新，已經成為我國現實生活中一個新的重大課題。
他認為，社會管理體制就是國家為了維護社會秩序而用以規範和協調社會組織、社會事務和社會生活的一系列制度和機制，就目前我國的現實情況而言，諸如社團管理體制、社會保障體制、社會治安體制、社會應急體制、社會服務體制、社區管理體制和社會工作體制都可列入其範圍。
同年，中共中央政策研究室成立社會研究局，專門研究社會建設和社會管理。社會管理體制的改革和創新，加快進入機制設計階段。
政府調整自身定位
十七大報告提出“要健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，在宏觀層面上為社會管理體制創新確定了原則。當前，政府的首要任務是根據群眾需求將職能界定清晰，同時按職能設計管理機制。
《瞭望》新聞週刊在調研時了解到，實踐中，政府與市場、社會組織的職能定位不明確現象比較普遍，大都表現在政府“越位”。
例如，城鎮社區建設是社會管理體制創新的重要內容，政府在行使衛生、教育、就業、治安、社會保障等方面職能越來越離不開社區的支援和配合，但社區作為一個社會自治組織，沒有充分發揮自治功能，反而呈現出嚴重的行政化傾向。
同時，政府公共服務標準制定等方面又存在“缺位”。丁元竹認為，目前我國提出公共服務均等化，即無論地方自有財力如何，政府都必須為全體社會成員提供最低標準的公共服務，如義務教育、醫療衛生、鄉村公路等。
“在現行體制下要實現這一目標，首先中央政府要制定基本公共服務標準，”丁元竹説，在這個標準下，才可能科學、明確地確定各地基本公共服務的現狀、不均等的程度、財政轉移支付的力度，等等。
國家發改委社會發展司侯岩認為，總體上，各級政府應改變在社會管理和公共服務領域包攬一切的制度安排，建設一個有限責任的政府，既要避免“責任總攬”，又要避免“責任退讓”。
具體來説，一方面，政府要集中人財物力去做必須由政府承辦的社會管理和公共服務事務，如義務教育、公共衛生、人口與計劃生育、基層文化體育、公共安全和社會風險管理等基本公共服務。
另一方面，政府必須強化規則的制定和監管，通過加快健全市場體系，促進社會組織發展，鼓勵公眾參與社會管理。
上海市對此進行了探索。近年來，上海深刻轉變社會保障的理念，把促進就業當作最大的社會保障。針對青年失業人群，政府搭建了職業見習平臺，通過政府經費補貼的方式，組織青年進入有一定發展前景和行業知名度的企業見習。2007年一年，上海市共組織近4萬名未就業青年參加見習，學員見習後就業率接近60%。
回顧改革開放三十年，中國社會轉型的過程，實際上也是政府從眾多大包大攬的領域逐步退出的過程。政府在特定領域的職能定位如何，往往與該領域改革的成效密切相關。
有關專家指出，社會管理體制創新，要堅持政府不與民爭利，擴大公眾認同。丁元竹認為，看一個政府的社會管理體制，要看它的財政結構的變化。我國社會管理體制改革的內容很多，根本性的標誌之一就是要改革現行的公共財政結構，加大社會發展投入在政府整個預算中的比重。
明事權、提效能
計劃經濟時代，我國的社會管理主要依賴一整套行政機制，並在此基礎上確立了現有相關行政管理部門的職能分工。隨著社會結構的變化，原有的部門機制逐漸不能適應新的管理需要，亟須理順關係，提高效能。
有專家梳理後指出，當前我國中央部委中，涉及社會管理的部門包括勞動與社會保障部、民政部、人口計生委、科技部、教育部、衛生部、文化部、體育總局、環保總局、安監總局等，應按照中央的新要求理順這些部委之間的條塊和分權，以提高政府效能。
新的管理機制應包括以下幾個部分。
一是在管理機構上進行整合。2006年，上海大學社會學系教授鄧偉志向全國政協提交提案，建議設置獨立的管理機構，把分散在許多部門的社會管理機構整合在一起。
二是加強部門間綜合決策機制建設。丁元竹認為，“社會管理體制改革到底以哪個部門為主，或者説由哪個部門進行總體協調和籌劃？目前，社會管理體制及其改革是分部門進行的，不利於從整體上來完善社會管理體制，而且，分部門改革不可避免地還會形成利益部門化趨勢。”
三是由於加強社會建設和社會管理還面臨著城鄉之間、沿海省市與中西部省市之間的財政差距，因此還要進一步理順中央和地方的機制。
專家建議，應逐漸實現決策與執行相分離，進一步劃分確定中央與地方各級政府的基本許可權。各級政府事權邊界清晰、財權分配合理：按照受益區域的大小和服務層次的高低，確定地方政府提供的級次，同時應予以相應的財權或財力；中央政府著重制定大政方針，並按照基本公共服務均等化的目標，輔助困難地區提供基本公共服務，推動均衡發展。
四是社會管理體制創新必須統籌相關的各種體制、機構。例如，傳統單位體制雖然功能削弱，但仍會給社區建設帶來很大的制約。本刊記者在採訪中得知，一些居委會在所處的社區開展計劃生育、綠化、衛生等工作時，往往因為居住在該社區的單位行政級別較高，無法與其理順關係，致使社區工作很難開展。
