湖南一個“縣級行政區”16年無政府和人大

　　洪江區管委會門口沒有任何顯示機關名稱的標牌，只有兩副對聯，與洪江市政府大樓形成了鮮明對比。 新京報記者 韓雪楓 攝

　　洪江市政府大樓。

　　《邊城晚報》頭版頭條的一篇新聞，特意提到了洪江區除外。 新京報記者 韓雪楓 攝

　　湖南“懷化市洪江管理區”未經國家批准設立，民眾迫切希望解決體制不順帶來的諸多問題

　　1997年，湖南省懷化下轄的洪江市，與黔陽縣合併為新洪江市，1999年，湖南省委、省政府決定設立副縣級“洪江市洪江管理區”，由洪江市委、市政府派出機構進行管理。3年後的2002年，湖南省再次將“洪江市洪江管理區”升格為正縣級“懷化市洪江管理區”，劃歸懷化市直接領導。經歷了“洪黔合併”與“洪黔分治”後，老洪江市卻成了“黑戶”，不屬於國務院確立的法定行政區。8萬“洪江區”居民沒有自己的政府與人大，地方經濟發展也陷入困境。16年來，當地群眾、各級人大代表一直在呼籲解決洪江區體制問題。

　　張義傑氣得摔了杯子。

　　他看到了一條新聞：湖南省懷化市主辦的《邊城晚報》頭版頭條報道，“中學畢業生可免試免費讀技校——除洪江區外，懷化12個縣市享受此項國家政策”。

　　“我們就像二等公民，沒辦法，國家不承認洪江區。”

　　作為土生土長的洪江區人，張義傑説這樣的區別對待，他已經習慣了，但白紙黑字的印在報紙上，還是讓他覺得刺眼，不舒服。

　　在懷化市，有兩個“洪江”，一個是“懷化市洪江管理區”，一個是洪江市。兩個“洪江”接壤。

　　兩個“洪江”都是縣級“行政區”，唯一的區別是，洪江市在國務院有“戶口”，而洪江區沒有。“戶口”是洪江區人的比喻，指的是民政部確立的法定行政區，在國務院登記在冊。

　　一個地方有“戶口”的直接體現，就是擁有自己的行政區劃代碼，這是一串六位數字，出現在每一個人身份證號碼的開頭。洪江區人和洪江市人的身份證，共用一個代碼。

　　“可是明明是兩個地方”，張義傑説，“沒有‘戶口’，總覺得低人一等。”

　　“閃婚”和“閃離”

　　“洪江區原來是有‘戶口’的。而且當時是非常風光的。”熟悉洪江區規劃變遷的洪江區退休幹部李懷德説，洪江區以前就叫洪江市，而現在的洪江市，以前叫黔陽縣。1997年，在當時懷化地區的主導下，老洪江市與黔陽縣合併，成立了新洪江市。

　　“新洪江市的體制以老黔陽縣為主，市政府駐地也在老黔陽”，張義傑説，“當時新洪江市一百多個委辦局一把手中，只有4人是老洪江的。”這讓不少老洪江人覺得自己是被“吞併”了。

　　全國人大代表、湖南省人大常委會副主任謝勇在向全國人大提交的《關於請求將湖南省懷化市洪江管理區（原洪江市）改設為懷化市市轄縣級行政區的議案》中提到，懷化為實現“地改市”（地區改為地級市）目標，是兩地合併的直接原因。

　　李懷德同意謝勇的看法，他告訴新京報記者，當初兩地合併的原因有兩個，一是懷化地區急於“地改市”，想把行政公署駐地縣級懷化市拆分為鶴城區和中方縣。但是國家對增加縣級行政區審批極嚴，於是懷化地區決定合併洪江市與黔陽縣，以騰出一個縣級行政區指標；二是洪江市是工業市，但是面積小、資源匱乏，而黔陽縣是農業縣，面積大、資源多，當時一位在懷化地區挂職的領導提出，“洪江加黔陽等於騰飛”。

　　“當時合併的動作太快了”，張義傑告訴新京報記者，由於兩地合併倉促，很多前期工作都沒有做好，“我們那時候被調去新洪江市工作，睡幾十人的大通鋪，四個月沒發工資。”

　　一年多後，這場“閃婚”又以老洪江市從新洪江市分出，組建“洪江管理區”告終，這次“閃離”後，洪江區丟了“戶口”。

　　張義傑是當年合併的親歷者，這位在洪江區工作了三十多年的公務員説，合併失敗是因為一場群體性事件。

　　張義傑説，1998年，新洪江市決定將原老洪江市管轄的地域合併成一個雄溪鎮，這進一步挑動了老洪江市人的情緒。

　　“合併的決定沒有經過兩地人大討論，太草率了。”在洪江區工作了一輩子的劉建平説。“洪江以不到懷化地區2%的人口，貢獻了懷化地區40%的稅收，最後落得被吞併成一個鎮的下場，大多數洪江人情感上接受不了。”

　　衝突發生在雄溪鎮政府掛牌當天。“雄溪鎮政府準備在原來的洪江市政府辦公，”李懷德還記得那天的場景，“當天早上天還沒亮，幾十人衝進政府大院，把準備挂出來的‘雄溪鎮政府’的牌子拖出來燒了。”

　　“洪江事件”就此爆發。

　　這場群體性事件持續了三個月。“事件平息後，考慮到繼續合併不太現實，湖南省就發了一個58號文件，搞‘分治’。”李懷德稱。

　　在這份“湘辦〔1999〕58號”文件中，湖南省委、省政府決定設立副縣級“洪江市洪江管理區”，由洪江市委、市政府派出機構進行管理，人、財、物獨立運作。

　　2002年，湖南省下發了“湘辦〔2002〕37號”文件，將“洪江市洪江管理區”升格為正縣級“懷化市洪江管理區”，劃歸懷化市直接領導。

　　湖南省委、省政府在“37號文件”中決定，洪江管理區“履行縣級行政管理職能”，由懷化市委、市政府派出“中共懷化市洪江區工作委員會”和“懷化市洪江區管理委員會”進行管理，文件中稱，洪江區“機構設置比照三類縣級行政區域機構設置標準”。

　　“失去的16年”

　　在百度百科上，對洪江管理區是這樣解釋的：洪江管理區是湖南省懷化市直接管轄的一個縣級行政管理區，通常簡稱為洪江區，非中國民政部確立的法定行政區，其行政機關為洪江區管理委員會，是懷化市人民政府的派出機關而非獨立一級政府。

　　洪江區退休幹部李懷德告訴新京報記者： 洪江區不是國家承認的行政區，所以沒有黨委、政府、人大、政協，由懷化市派出區工委、管委會、人大聯工委、政協聯工委部分履行上述“四大家”職能。

　　“沒有人大，我們就沒有選舉權和被選舉權，事實上沒辦法當家做主。”有著60多年黨齡的洪江區離休幹部王世德向新京報記者表示，“別説人民代表大會了，我們5000黨員16年來連黨代會都沒有開過，黨員的基本權利都沒有。”

　　王世德稱，洪江區沒有人民代表大會，只有“人民代表會議”，沒有人大代表，只有“人民代表”，區管委會主任並不由“人民代表”選舉産生，而是上級任命。“‘人民代表大會是國家基本政治制度，可‘人民代表會議’是什麼？我們像‘政治特區’。”

　　記者在洪江區工委、管委會大院門口看到，門上並沒有任何顯示機關名稱的標牌，只有兩副對聯。對此王世德稱，不挂洪江區工委、管委會的牌子是怕引起群眾不滿。

　　記者注意到，洪江區公檢法機關名稱也與其他地方不同，名稱裏不冠“縣市區”，只模糊地稱“洪江公安局”、“洪江人民檢察院”和“洪江人民法院”。

　　“雖然洪江區從洪江市‘獨立’出來了，但是發文的是湖南省，洪江區在國家那邊是沒有‘戶口’的。”

　　李懷德告訴新京報記者，沒有“戶口”最直接的體現，就是拿不到國家的各種撥款。

　　“比如‘非典’時，國家向每個縣都下撥了防疫資金與物資，但是洪江區一分錢都沒有。”洪江區科級幹部周延武稱，“後來區工委書記被逼得沒辦法，跑去找湖南省政府要了點錢來搞防疫。”

　　“前些年我們計生委跑去北京找國家計生委申請扶持資金，好不容易讓國家計生委的領導同意撥一百萬，人家一查，説沒有洪江區這麼個地方，差點把我們當騙子，我們解釋了半天，最後只給了二十萬。”周延武説，這樣的例子不勝枚舉。

　　全國人大代表、湖南省人大常委會副主任謝勇，在《關於請求將湖南省懷化市洪江管理區（原洪江市）改設為懷化市市轄縣級行政區的議案》中，做了更為細緻的統計。謝勇在這份去年兩會上提交的議案中稱，洪江區除了享受不了國家層面的政策、資金、項目等扶持，僅中央財政轉移支付一項，就“損失”20億元。

　　“國家不承認我們，湖南省承認啊，可湖南省的撥款一個不小心就撥到洪江市的賬上了，我們名字就差一個字。”李懷德説，同名也常帶來麻煩。

　　老洪江人總會説起家鄉曾經輝煌的過去。由於水運發達，明清數百年間，洪江一直是湖南西部的經濟中心。洪江的繁華在抗戰時期達到頂峰，作為大後方的一部分，有“近代中國裝甲兵搖籃”之稱的陸軍機械化學校遷到了這裡，這所蔣介石親任校長的學校是政府軍隊最重要的軍事院校之一。

　　與機械化學校一同到來的，還有數萬名兵工廠的工人。新中國成立後，不少留下來的工人成了洪江的工業火種。

　　上世紀八十年代，老洪江市已有近三百家工業企業，僅湘西儀錶廠就有萬人規模。在1997年“洪黔合併”時，老洪江市上交的利稅佔懷化地區的41.6%，在懷化12個縣市裏排名第一。

　　而2014年，洪江區的GDP在懷化13個縣市區裏，已排名倒數第一。根據懷化市統計局發佈的數據，2014年，懷化市所有的縣市區經濟都實現了正增長，唯獨洪江區經濟負增長16.7%。

　　張義傑説，洪江區招商引資非常困難，“有些客商來考察了，也有投資意向，可一看我們沒有政府，就不敢投資了，怕遇到政策風險。”

　　“我們想發展旅遊，也遇到了困難。”洪江區旅遊系統一位不願具名的官員稱，洪江明清時是湖南西部的經濟中心，留存有規模宏大的古代建築群落，“我們的洪江古商城被稱為中國第一古商城，中國資本主義萌芽的活化石，完完全全夠資格被評為國家文化遺産，但是就是因為沒有政府，所以沒法申報。”

　　“更為嚴峻的，是交通邊緣化。”周延武稱，“規劃滬昆高速時，因為我們沒有政府，所以在討論線路走向時連席位都沒有。我們派人向上爭取高速公路過洪江區，相關單位説要優先考慮‘正規的縣’。”

　　“這是我們失去的16年”，李懷德説。但他同時稱，洪江區也一直試圖“自力更生”。

　　“為了修滬昆高速連接線，2008年區裏向1723名行政事業單位的職工‘借’了3752萬。”周延武説，“不過這筆錢現在都沒有還，區裏還有9億的負債，利息的負擔都很重，沒有還款能力。”

　　洪江區的“合法化”出路

　　雖然黔陽縣在16年前就改名為洪江市。但在當地人的語言中，“洪江”還是指“洪江區”，“黔城”才是指“洪江市”。如果要去洪江市，坐上開往“洪江”的車就必錯無疑。

　　16年來，民間關於洪江區劃的爭論一直沒有休止。在湖南本地論壇“紅網”上，“洪江問題”的帖子一次次成為“熱門”，記者以“洪江 合併”為關鍵詞在紅網論壇進行搜索，搜到了1086篇帖子，而每篇帖子下，幾乎都有二十篇以上的回復。

　　洪江區問題也引起各級人大代表關注。2006年，李必湖等32位全國人大代表，在十屆全國人大四次會議上，聯名提出了請求國務院解決洪江區體制問題的議案。在議案中，建議撤銷懷化市洪江管理區，恢復洪江市建制，原黔陽縣改制而來的洪江市更名為黔陽市或黔城市；或者撤銷懷化市洪江管理區，設立懷化市洪江區。

　　民政部在答覆中稱，“要在條件和時機成熟時，由地方人民政府逐級上報審批。”

　　2013年十二屆全國人大一次會議上，全國人大代表秦希燕等人再次提出了恢復洪江區縣級行政體制的建議。民政部在回復中表示，要“待條件和時機成熟時，按照國家有關政策要求，予以認真研究。”

　　記者了解到，時至今日，關於解決洪江區體制問題仍沒有實質性進展。

　　北京大學行政法研究中心主任姜明安認為，洪江區體制問題違反了包括憲法在內的三部法律法規，“首先就是《憲法》，其次還有《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，以及《國務院關於行政區劃管理的規定》。”

　　姜明安告訴新京報記者，根據憲法第八十九條，縣級行政區的建制和區域劃分必須由國務院批准，“這不是備案制，國務院關於行政區劃管理的規定，也要求縣級行政區的變更要逐級上報給國務院審批。”

　　“根據‘地方組織法’，凡是區域重大事項，必須經過縣、鄉等各級人大討論、決定。”姜明安認為，雖然法律沒有定義什麼是“重大事項”，但“兩縣合併、分治當然是重大事項”。

　　“這麼大一個地方沒有人大，由一個派出機關管理，違反了人民當家做主的法治原則。”姜明安説。

　　“合併成一個洪江市；恢復成一個洪江一個黔陽；洪江區變成懷化市正式的市轄區。”姜明安給洪江區的“合法化”指出了三種出路。

　　中國工程院院士、全國政協常委、湖南省政協副主席袁隆平在老黔陽縣工作了近二十年。在接受新京報記者採訪時，袁隆平直言不諱地稱當初的合併“一點道理沒有，是上面強壓下來的，兩邊的幹部群眾意見都很大”。

　　“幹部群眾多次到我這裡反映情況，我的意見就是建議恢復原來的黔陽縣和洪江市。”袁隆平説。

　　洪江區官方婉拒了採訪，懷化市委宣傳部則以“不方便”為由拒絕了記者採訪。

　　而現在的洪江市，也有許多人對當初的合併不滿意。一位洪江市居民向新京報記者表示，“我們黔陽也是用了上千年的老名字，打個不恰當的比方，名字就像我們的祖宗。現在我們的祖宗沒了，把旁邊洪江的祖宗弄過來供著了，我們不開心，旁邊的洪江更不開心。”

　　（應受訪者要求，文中部分人物為化名）

　　采寫/新京報記者 韓雪楓 實習生 張笛揚 湖南長沙、懷化報道