“一種制度的良善與否可以從民心中考究出，實踐是檢驗制度得失的試金石。”
經濟適用房對中低收入人群住房的保障意義更加凸顯 （資料圖片）
全國城市住房工作會議結束後的第二天，8月27日，天安門廣場南側前門地區的194戶被拆遷居民，在政府部門的安排下，在北京西北郊的回龍觀選到了經濟適用住房。
雖然那裏與前門相距約20公里，但每平方米2600元的價格還是讓他們感到滿意，畢竟經濟適用住房已是稀有之物，那附近的商品房已漲到了每平方米7000元。
49歲的王俊花則沒有這樣的運氣，這位已辦理病退的公交車女司機今年4月遭遇了強制拆遷，一個房地産開發項目使她失去了在北京東八里莊的家。
拆遷辦説給我們找經濟適用住房，但他們一會兒説有，一會兒又説沒有。經濟適用住房現在到哪兒去找啊，他們有那麼大的能耐嗎？”王俊花對《瞭望》新聞週刊記者説，“最後，他們讓我們拿十來萬塊錢走人，靠這點錢我們到哪安家？”
不得不借住在弟弟家中的王俊花近日從報紙上得知，《城市房屋拆遷管理條例》將於10月1日物權法施行後停止執行，8月24日遞交全國人大常委會審議的城市房地産管理法修正草案，在原來的總則中增加了一條：“為了公共利益的需要，國家可以徵收國有土地上單位和個人的房屋，並依法給予拆遷補償，維護被徵收人的合法權益；徵收個人住宅的，還應當保障被徵收人的居住條件。具體辦法由國務院規定。”
8月24日至25日，全國城市住房工作會議在北京召開。會議確定了擴大廉租住房制度保障範圍的時間表：今年年底前，在所有設區城市，凡符合住房困難條件規定、申請租賃補貼的低保家庭，基本做到應保盡保；明年年底前，覆蓋到所有縣城。2008年年底前，東部地區和其他有條件的地區，要率先把保障對象擴大到低收入住房困難家庭；2010年年底前，全國城市低收入住房困難家庭都要納入保障範圍。
在過去一年多時間裏，隨著房價的高漲，加強住房保障制度建設的呼聲越來越高。眼下，一個眾望所歸的“市場歸市場，保障歸保障”的住房雙軌制已呼之欲出。
住房保障緊鑼密鼓
在全國城市住房工作會議召開之前，國務院總理溫家寶8月1日主持召開國務院常務會議，討論並原則通過了《國務院關於解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（下稱《意見》）。
隨後消息傳出，原國家發改委副主任姜偉新調任建設部副部長、黨組書記，建設部住房保障和公積金管理司在緊張籌建之中。
“這個司的編制已得到中編辦的批准。”一位決策層人士告訴《瞭望》新聞週刊。
《意見》要求加快建立健全以廉租住房制度為重點、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系；省級負總責，市縣抓落實；逐步擴大廉租住房制度的保障範圍；今年年底之前，城市人民政府要建立低收入住房困難家庭住房檔案，制訂解決城市低收入家庭住房困難的工作目標、發展規劃和年度計劃，納入當地經濟社會發展規劃和住房建設規劃，並向社會公佈。
國務院副總理曾培炎在全國城市住房工作會議上，將廉租住房制度建設提高到貫徹落實科學發展觀的高度。他要求切實將解決城市低收入家庭住房困難作為政府公共服務的一項重要職責，繼續調整住房結構，穩定住房價格，促進房地産市場健康發展。
近兩年，房地産調控戰雲密布，各項措施涉及戶型、土地、稅收、信貸、交易等各個環節，幾乎涵蓋了房地産及其關聯的所有領域，但房價依然如脫韁之馬。
今年6月，“國六條”出臺一週年之際，國家發改委的資訊顯示，5月份全國70個大中城市房屋銷售價格指數為106.4，創出自2005年12月以來18個月的新高。
越調越高的房價使“國六條”及其細則“九部門十五條”備受質疑，後者提出了兩個70%與一個90平方米的調控指標：“凡新審批、新開工的商品住房建設，套型建築面積90平方米以下住房（含經濟適用住房）面積所佔比重，必須達到開發建設總面積的70%以上”，“要優先保證中低價位、中小套型普通商品住房（含經濟適用住房）和廉租住房的土地供應，其年度供應量不得低於居住用地供應總量的70%”。
《瞭望》新聞週刊去年7月刊發專題報道，對上述調控措施予以省思。城市規劃學者趙燕菁預言：“按照目前的政策，不僅房價降不下來，在經過一段時間的觀望後，很可能出現像今年年初一樣的報復性反彈。道理很簡單：90平方米以上的住宅由於成為稀缺品，價格會繼續上漲；而90平方米以下的住宅，由於總價減少，炒房的門檻降低，價格（特別是單價）也很難降得下來。果真如此的話，房地産新政的政策效果就可能與宏觀經濟目標發生偏差。”
“解決問題的辦法只能是，短期內通過宏觀調控抑制投資投機性需求，長效機制只能依靠政府建立與市場平行的住房社會保障體系。”國家發改委經濟體制與管理研究所張海魚和方敏撰文指出。
兩個70%與一個90平方米的調控指標在落實中遇到了很大阻力，更細一步的操作方案至今未能出臺。“政府按照自己對市場需求的判斷，直接插手了戶型設計，那是否也應直接插手市場銷售？”浙江杭州的一位開發商向《瞭望》新聞週刊抱怨，“萬一政府指定的戶型銷售不出去，誰負責？這種規定存在責、權、利不對等的問題。”
“哭墳哭錯了墳頭兒”
《意見》出臺後，北京市華遠集團總裁任志強以勝利者的口氣在自己的部落格裏寫道：“終於‘人民公敵’的主張變成了政府文件中的措施，通過一系列的爭論過程，政府開始下定決心為低收入家庭解決住房問題買單了。”
“人民公敵”是任志強對包括自己在內的開發商的戲稱，去年他因宣稱“我是一個商人，我不應該考慮窮人”而引爆了輿論，他認為窮人是“哭墳哭錯了墳頭兒”，“如果窮人都要買房，那政府恰好可以推卸責任，不提供住房保障。最後受損失的不是我們，是窮人。窮人哭著喊著非要説降低（商品）房價，再低他也買不起！他必須要靠政府的補貼才能買，這是很簡單的道理”。
1998年“停止住房實物分配”的房改為今日的爭論埋下了伏筆。當時正值亞洲金融危機，亟須啟動國內需求，《國務院關於進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（下稱《通知》）出臺，要求促使住宅業成為新的經濟增長點。
《通知》欲通過住房分配貨幣化的方式，建立以經濟適用住房為主的多層次城鎮住房供應體系，最低收入家庭租賃由政府或單位提供廉租住房，中低收入家庭購買經濟適用住房，其他收入高的家庭購買、租賃市場價商品住房。
經濟適用住房可售可租的建議在這之前遭到了否定。《通知》指出，“停止住房實物分配後，新建經濟適用住房原則上只售不租”。這明顯帶有拉動內需的導向。
直到今天，以經濟適用住房為主的住房供應體系仍是水中之月。1994年分稅制改革之後，地方財政約束變硬，出現財權向上集中、事權向下集中的現象，這使地方政府急於開闢財政收入來源。1998年的房改將存量住房大規模向市場釋放，房地産交易空前活躍，這使地方政府競相賣地“經營城市”成為可能。
“發達地區的地方財政成為名副其實的‘土地財政’。”國務院發展研究中心農村部研究員劉守英2005年在調查中發現，“在紹興、金華和義烏，去除難以準確統計的土地收費，土地直接稅收及由城市擴張帶來的間接稅收就佔地方預算內收入的40%，而土地出讓金凈收入佔預算外收入的60%左右。幾項加總，從土地上産生的收入就佔到地方財政收入的一半以上。”
在這場土地盛宴中，商品住房因能給地方政府帶來可觀的收益，而得到市長們的追捧。經濟適用住房則遭到冷落，廉租住房更是捉襟見肘，甚至有145個城市到去年年底尚未建立廉租住房制度。
在這樣的情況下，不同層次的住房需求紛紛擠上了商品住房這根獨木橋，“打壓房價”、“讓老百姓買得起房”的呼聲響徹大江南北。
拉動內需的拆遷
在畸型發展的住房供應體系中，中國城鎮住宅私有率迅速超過80%，大大超出歐美發達國家的水準。
這一方面暗示了中國保障性住房匱乏的現實，一方面表明住房産權已成為中國重要的家庭財産形式，住房權利的穩定已關係社會的安全。
與之相關的法律體系還有不少疑點。《土地管理法》第五十八條規定，“為公共利益需要使用土地的”，或“為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的”，即可收回國有土地使用權。
將以上兩種情況並列，表明“為實施城市規劃進行舊城區改建，需要調整使用土地的”不是“為公共利益需要使用土地的”。這樣，強制性收回國有土地使用權的行為，甚至可以在非公共利益的房地産開發中發生。
2001年頒布的《城市房屋拆遷管理條例》（下稱《條例》）則使拆遷人獲得了強勢地位，大量的被動性住房需求迅速被拆遷製造出來。
《條例》規定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達不成拆遷補償安置協議的，經當事人申請，由房屋拆遷管理部門裁決。事實上，房管部門很難扮演公正裁判的角色，它們已是運動員，賣地已是地方政府除了稅收之外的“第二財政”。
《條例》規定，當事人對裁決不服的，可向人民法院起訴；拆遷人依照條例規定已對被拆遷人給予貨幣補償或者提供拆遷安置用房、週轉用房的，訴訟期間不停止拆遷的執行。
“在這樣的情況下，被拆遷人的權益無從談起。”北京市律師協會律師秦兵説，“拆遷是涉及當事雙方變更房屋産權的行為，應該由雙方先變更，再到房管部門登記。可目前的情況經常是，拆遷人只須與房管部門通通氣，就可以把人家的房産變更了。”
國內許多城市在經歷1998年的房改之後，仍有不少租金低廉的房管局直管公房和單位自管公房由老住戶繼續租用，這些公房多為人口擁擠的舊宅院或不成套住宅。按照《條例》的有關規定，拆遷時承租人與公房所有人如果對解除租賃關係達不成協議，拆遷人應與公房所有人實行房屋産權調換，産權調換的房屋由原房屋承租人繼續承租。
王俊花租住的是一處不到20平方米的直管公房，只要不與房管局解除租賃關係，她本可以按照《條例》規定，在拆遷後繼續承租産權調換的房屋，可在那一刻，房管局以金蟬脫殼的方式將她推入到市場。
根據《條例》制定的《北京市城市房屋拆遷管理辦法》（下稱《辦法》）作出了比《條例》更多的規定，包括拆遷直管公房時，直管公房應當按照房改政策出售給房屋承租人，房屋承租人購買現住公房後作為被拆遷人，由拆遷人給予補償；拆遷自管公房時，也可按照上述規定處理。
這樣，只要一拆遷，這部分帶有保障性質的公房便不復存在，它們被以房改的方式售給了房屋承租人，房客就變成了房主，同時也變成了被拆遷人，接下來的情況便是，拿著拆遷補償款加入購房大軍。
“強暴”舊城的邏輯
“他們拿來一份合同讓我簽字，説拆之前要統一進行房改，要我交5000多塊錢把這個房子買下來，還説這筆錢可以從拆遷款裏扣。”王俊花向《瞭望》新聞週刊敘述了她參加房改的過程，“沒辦法，那份合同你不簽也得簽，大家都簽。”
拆遷補償款按房屋面積支付，面積越小，得到的補償款越少。北京市政協2003年的調查顯示，外遷居民平均每戶拆遷補償款在10萬至15萬元之間。
看著瘋漲的房價，王俊花感到了恐懼。“我買不起房啊！”她説，“可拆遷辦的人衝我吼，誰叫你沒錢呢？！”
生活在危舊房改造區的多為城市低收入者，被拆遷後他們多面對巨大購房壓力，即使搭進全部拆遷補償所得，也不得不背上沉重債務。
但在一些人看來，拆遷拉動了房地産發展，房地産拉動了城市經濟發展，是一舉多得的好事。
2002年6月《北京日報》披露的資訊顯示，被拆遷居民對商品住房的需求量已約佔北京市場全年住宅銷售總面積的三分之一，“已經成為市場中重要而且比較穩定的有效需求量。”
2004年10月《中國經營報》載文評述北京房地産市場：“‘城中村’改造帶來的是巨大的商機，一方面許多土地被清理成‘熟地’，給了眾多開發商生意機會；另一方面，大量居民重新購房，又為房地産市場提供了充足穩定的需求。”
“如果不對舊城進行‘強暴’就不可能改善人民的生活。”2000年12月，“只為富人蓋房”的任志強卻關心起窮人的房子來，他寫了一篇文章，為舊城改造叫好，“目前北京無數保護區內仍處於住房貧困（原文如此——引者注）、危險狀況之下的居民，對政府的要求仍是首先改善他們的住房條件。活著的人不是為死去的文化生活，而是為創造未來的文化生活。歷史的文化只有當其能為未來創造價值時其本身才有保護的價值。”
“北京舊城裏現在85%以上都是房管所的房子，私房戶很少了。房管所實際上就是房東，説白了，房東讓你走你就得走。現在給你貼著錢，讓你從一個無産者變成有産者，還不滿足？拿那些錢能買到新房的一半就已經夠不錯的了。”“北京舊城風貌保護與危房改造專家顧問小組”成員王世仁日前向媒體發表評論。
北京理工大學教授楊東平則道出了內在的邏輯，他在去年1月新修訂出版的《城市季風》一書中，描述了他所定義的“‘拆遷經濟學’原理”：“大規模拆遷→製造購房需求→推動房地産開發→再拆更多的房，如此迴圈。拆得越多，需求越旺，房地産就越發達。這就是為什麼用推土機開路，迫不及待地把大片歷史文化街區和古老建築夷為平地的經濟原因。”
這樣的情況已受到中央決策層的關注，“國六條”即有這樣的表述：“合理控制城市房屋拆遷規模和進度，減緩被動性住房需求過快增長。”
物權與保障的聯盟
房屋拆遷關係社會財富的再次分配。在目前的拆遷程式中，拆遷人位處分配鏈條的上游。拆遷人與被拆遷人不平等的博弈，拉大了財富差距，不但使拆遷問題越發敏感，還為經濟可持續發展累積了隱患。
“一種制度的良善與否可以從民心中考究出，實踐是檢驗制度得失的試金石。”中共中央黨校政法部教授、人權理論研究博士生導師林喆對本刊記者説，“凡是為民眾不認可或損害了大多數人利益的制度，一定存在著重大的缺陷，凡是與人民利益相衝突的制度，補救的最好辦法就是廢除之。”
2005年林喆投書《瞭望》新聞週刊，對不斷發生的惡性拆遷事件發表評論：“很有必要廢除現行的、賦予政府更多自由裁量權的法規——《城市房屋拆遷管理條例》，而制定一部保護公民住宅權的法律，以給予城市房屋拆遷行為以更為嚴格的限制，以及給予拆遷戶更為優惠的補償。”
她認為，2004年憲法修正案作出“公民的合法的私有財産不受侵犯”、“國家依照法律規定保護公民的私有財産權和繼承權”的規定，為公民保護自己合法的私有財産，防止國家（主要是地方政府）權力的侵害提供了有力的憲法武器，它對於提高地方政府對公民合法的私有財産的尊重和保護具有重要的意義。
“憲法關於‘國家尊重和保障人權’決不能成為一句空話，必須通過具體的法律制度來體現，對公民私有財産的尊重，實際上是對公民人格的尊重，而房産是公民最重要的財産。”林喆向本刊記者強調。
物權法出臺後，從“拆遷+市場”轉向“物權+保障”已是大勢所趨。
“現在從市裏到區裏，大家都明白了，解決危房和舊城保護問題，不能再簡單地用房地産開發方式去做了，正確的策略是用住房保障對接。”北京市政府的一位官員對《瞭望》新聞週刊説。
去年北京市編制了“北京住房建設規劃”（2006年～2010年），將住房保障體系的建設作為重點，提出建立由廉租住房、經濟適用住房、政策性租賃住房三個層次構成的住房保障體系，擴大廉租住房保障政策範圍，轉變經濟適用住房供應模式，由銷售為主過渡到租售並舉，通過收購存量住房和租賃型經濟適用住房，作為政策性租賃住房的主要來源。
“這些都是好政策。”王俊花看到了全國城市住房工作會議的報道，她對本刊記者説，“我還得供女兒上大學呢！我的要求不高，就是還能像以前那樣，有個小房子讓我繼續去租，能夠安身就行。”（文/《瞭望》新聞週刊記者王軍）
