網際網路綁上美國外交政策戰車

在美國首都華盛頓，美國國務卿希拉裏克林頓就維基揭秘事件舉行記者會。

引言

　　2月15日，美國國務卿希拉裏發表第二次“網際網路自由”演説，結合從突尼西亞開始席捲北非中東諸國的政治動蕩，將發端于2010年2月的“網際網路自由”概念作了進一步的細化闡述，並比較明確地將其納入美國外交政策框架。深入解析希拉裏提及的“網際網路自由戰略”，及其在美國外交政策體系中的地位，將有助於更好地認識和分析下一階段奧巴馬政府對外政策的變化，並採取相應的應對策略。

　　希拉裏所描述的“網際網路自由戰略”的內涵主要是，用工具性應用的態度界定從“言論自由”等價值概念中衍生出來的“網際網路自由”，將“網際網路自由”、“新媒體”納入源自冷戰時期和平演變策略的“公共外交”，側重通過“直接”與他國網民對話以影響其價值觀、行動方式，從而為美國國家利益服務。

　　拓展美國國家利益——“網際網路自由”也分對與錯

　　在2010年2月希拉裏第一次發表“網際網路自由”演説的時候，整篇充滿了樂觀的觀點：網際網路自由，即公開的形式與不受國家主權約束的資訊自由流動，是值得大力倡導的價值觀；除了避免類似本拉丹或者基地組織這類恐怖組織利用網路策動襲擊之外，並沒有什麼太多需要擔心的挑戰。

　　到了今年2月第二次“網際網路自由”演説時，希拉裏的態度出現了微妙變化：經歷了“電報門”衝擊的美國國務院毫不猶豫地將維基揭秘披露機密電報這類被自由主義者和美國民權組織看作是實踐監督政府和言論自由權利的行為界定為“錯誤”，是美國國家利益面臨的“風險與挑戰”。與此同時，她將資助與美國利益相左的國家內部的反對勢力通過網際網路獲取資訊，組織實施抗議乃至進行顛覆活動，界定為“正確”。

　　對美國政府來説，這種表態並不矛盾，其源頭至少可以追溯到20世紀50年代有關“國家安全”這一概念的早期爭論。美國學者阿諾德沃爾夫斯當時就明確指出，行政部門樂意使用具有模糊內涵的國家安全這一概念，用於確保自身的行為可以免受國內法律制約。同樣的，國務院提出、界定並強調“網際網路自由”的內涵，並非是為了成為推動“自由價值觀”的志願者，而是為了讓美國在全球資訊空間免受傳統主權概念的束縛，擴張美國主權的應用範圍，在網路世界拓展美國的國家利益。

　　這種強調美國主導的“網際網路自由”與美國整體資訊安全戰略在“911”恐怖襲擊之後向“控制”和“塑造”轉型是高度一致的。“控制”意味著政府運用特定的資訊系統，監視特定範圍內資訊的流動以及用戶的活動。以美國來説，其“控制”分為兩個部分：對外監控和對內控制。

　　“梯隊”覆蓋全球——每天能監聽10億次通信

　　對外監控主要由國家安全局負責，其基礎源自冷戰時期遺留下來的對蘇情報技術蒐集系統，綜合美國自身的解密檔案，以及英美部分個人以及機構的調查報告，美國國家安全局憑藉20世紀40年代與英國、加拿大、紐西蘭、澳大利亞簽署《五國情報交換協議》，在全球範圍建立並完善了一套名為“梯隊”的監控系統，具備全面監聽電話、手機、傳真、電子郵件、網頁瀏覽、即時通信等通信手段的能力，每天能夠處理接近或者超過10億次的通信。

　　與對外監控相比，對內控制，即在美國國境範圍之內，尤其是針對美國公民資訊活動的監控，則始終是美國資訊安全戰略中的難點。冷戰時期，從1947年到1973年，美國國家安全局的“三葉草行動”曾經在半合法狀態下，監控了全美公民所有的國際電報，但最終受到水門事件的牽連而曝光，由此導致美國國會制定《1978年對外情報監控法》，禁止在缺少證據的情況下對美國公民的通信活動進行監聽。

　　自那時開始，對內監控成為美國資訊安全戰略中一個灰色敏感區域。

　　必須説明，即使在美國政府決策層內，受分權制衡原則、自由主義傳統以及憲法第一修正案等因素的牽制，決策者在此問題上一貫謹慎：檔案顯示，福特總統在1976年就不顧時任國防部長拉姆斯菲爾德以及中情局局長喬治布希的反對，推動了上文提及的旨在限制政府監聽公民權利的《1978年對外情報監控法》完成立法程式。在具體的行動實施過程中，以聯邦調查局為例，雖然在20世紀70年代開始就逐漸發展完善了一套能夠對電話（龍系統）以及後來的電子郵件與網路瀏覽（食肉動物系統）進行監控的系統，但其運用仍受到嚴格的限制。首先是必須取得特定法庭的監聽許可，即先要用非監聽途徑證明某個美國公民具有被監聽的必要，然後才能實施監控；其次是始終處於嚴格保密狀態，避免媒體的關注。2001年“911”恐怖襲擊事件發生之前，“食肉動物”系統的存在和運作被曝光，全美輿論一片譁然，國會準備進行聽證，並試圖對其進行控制。

　　從“監控”到“塑造”——欲爭資訊空間主導權

　　“911”恐怖襲擊事件發生之後，直到2008年美國總統選舉，美國國內政治氛圍轉變了對監控的態度，蓋洛普民意調查結果也顯示民眾至少在最初的4年間（2001-2005）願意為了“安全”犧牲一定程度的“自由”，接受政府監控：以聯邦調查局的“食肉動物”監控系統合法化、制定通過《愛國者法案》、修改《1978年對外情報法》等為標誌,美國政府開始將“控制”全球範圍資訊流動作為其國家資訊戰略的重點。

　　奧巴馬政府上臺至今,以成立“網路司令部”、五角大樓與國土安全部合作以及美國國務院設立21世紀治國方略等為標誌,“控制”全球範圍資訊流動被更具攻擊性的“塑造”所取代,並在摩爾多瓦、伊朗等地初步實踐,在中國大陸,則經由“谷歌撤離中國大陸”、支援內部持不同政見者等事件得到體現。

　　在指導理論和戰略層面，新美國安全中心提出“管理全球公共物品”的理念，可以看作是“塑造”思想的提煉與概括。這個理念與2010年美國國防部提出的《四年防務評估報告》以及2011年出臺的美國國家軍事戰略中提及的確保美國接入網際網路的自由相一致，體現了美國試圖在資訊空間確立壓倒性優勢以及確立主導權的思想，一如傳統安全領域裏的“制空權”、“制海權”等概念。

　　允放火禁點燈——顯而易見的“雙重標準”

　　這種強調美國主導或者更加直白地説，美國行政部門主導的“網際網路自由”，最大的特點在於其顯而易見的雙重標準：不僅依據遠近親疏，不同國家有著不同的待遇；美國自己在言辭和行動上也存在著顯而易見的悖論。

　　2月17日，距離希拉裏第二次“網際網路自由”演説僅僅48小時，參議院國土安全委員會主席參議員利伯曼與參議員科林斯、卡珀聯名提交了修正後的資訊安全法案，這份名為《資訊安全與網際網路自由法》的議案對2010年引發爭議的《2010保護作為國家財産資訊空間法》做了字面上的修正：在“禁止”總統“關閉”網際網路的同時，授權總統可以宣佈“資訊空間的緊急狀態”，在此狀態下，政府可以部分接管或禁止對部分站點的訪問。

　　一如此項法案的批評者所指出的，儘管用“網際網路自由”作為標簽，但該法案所試圖賦予美國總統的權力，正是埃及前總統穆巴拉克在“緊急狀態”下已經行使過的“權力”：關閉網際網路，儘管法案內使用的措辭是“部分站點”和“特殊情況”。換言之，美國自身也無法保證在任何時候、任何情況下，都將把近似不受限制地實現資訊自由流動作為第一優先的目標。

　　回到“網際網路自由”這一標簽所蘊含的價值層面來看，工具性運用“網際網路自由”這個概念的後果，就是損害了“網際網路自由”的基礎。早在2010年9月，突尼西亞的一位網路活動分子就在其撰寫的長篇博文《網際網路自由的悖論與阿拉伯世界的網路活動主義》中點明，必須與來自美國政府的“幫助”保持距離，以免被貼上“外國政府代理人”的標簽。

　　就這點來説，美國強勢推出“網際網路自由”戰略，並將其作為美國外交政策工具的客觀後果，就是損害“網際網路自由”這個概念本身的合法性與合理性。

　　延續冷戰思維——中美戰略信任受到損害

　　就中美關係而言，“網際網路自由”戰略為中美關係帶來了非傳統的不確定因素：有可能從心理與認知層面，損害對於保持中美關係長期穩定至關重要的戰略信任。

　　中美關係保持相對穩定的前提條件之一，是對彼此的戰略定位：朋友，敵人還是夥伴。這構成了中美戰略決策者解讀對方特定行為與政策背後的“真實目的”的心理基礎。

　　從本質上來説，“網際網路自由”戰略是延續冷戰時期以來兩大陣營之間在意識形態領域裏的顛覆、滲透遊戲的網路翻版。撇開漂浮在表層的資訊技術的泡沫，美國推進“網際網路自由”，“幫助”網路活動分子，提供官方翻墻軟體的目標，與當初設立自由歐洲廣播電臺、美國之音等從事顛覆性報道的短波廣播，並無本質區別。由此産生的後果之一是，中國如何能夠確信，一個採取旨在顛覆中國政權行動的美國，對中國是友好的？中國如何能夠接受這樣一個遊戲規則，即在資訊空間保持“敵對”狀態，而在其他問題，比如維持美元穩定上中國有必要，甚至有“義務”保持對美國的“友好”狀態？

　　一意孤行可能失控——新瓶裝舊酒，行嗎？

　　從全球網際網路空間來看，美國的“網際網路自由戰略”，與網路空間諸多新行為之間，存在彼此追趕和相互影響的關係。就某種意義而言，在特定地區和時間，比如今時今日的中東地區，美國的“網際網路自由戰略”在“雙重標準”問題上受到極大的挑戰。一個後果是，親美國但在網際網路管理上不那麼“自由”的盟國，比如沙烏地阿拉伯，面臨來自民眾和媒體更大的壓力：美國都説了要“網際網路自由”的，你作為盟友怎麼不跟上呢？可以想見，受到示範樣本鼓舞，熱衷“網際網路自由”的活動分子將因此獲得更強的驅動力。但對美國來説，這顯然意味著某種程度的失控。

　　總體來看，美國的“網際網路自由”戰略，是主權國家在資訊時代，面對開放環境下非國家行為體與新技術聯合衝擊所做出的一種回應。但坦率地説，美國“網際網路自由戰略”制定過程中暴露出的，是形成並定型于現代性的國家行為體的思維定勢，與具有後現代特徵的、非國家行為體的網路空間行為邏輯發生的激烈對撞：網際網路基本上是不可能被單一國家主導和控制的，謀求這種主導和控制的後果，是帶來更大的不確定性。從這個意義引申開，今日世界經歷的，可能是一場更加深刻的結構性變化的序幕，如果想要有效應對，必須做出真正的變革與創新，而不是用資訊技術的新瓶子，去裝冷戰時代留下的舊酒。 （作者為復旦大學國際關係和公共事務學院博士）

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