江蘇丹陽工商局有關人士：暫無法認定“博悅國際”超範圍經營
誰來監管遊學
7月17日上午，江蘇省丹陽市教師進修學校行政樓六樓，六間辦公室房門緊閉。其中最大的一間，鄰近走廊的窗戶粘有“真誠”、“接納”、“包容”等關鍵字的貼紙。屋內窗簾已經被拉上，敲門無人回應。
承辦浙江江山中學赴美遊學團業務的“鎮江博悅國際交流諮詢服務有限公司”(以下簡稱“博悅國際”)，正是在此處辦公。
如果不是韓亞空難發生，這家公司所處的遊學市場或許沒這麼快步入輿論風暴眼。有人認為，博悅國際缺乏組織出國夏令營的資質，且此項業務超出了公司經營範圍，而相關教育部門也被指監管不力。
浙江省教育廳外事處處長舒培冬告訴中國青年報記者，以前，組織夏令營是需要教育部門審批的。丹陽市工商行政管理局有關人士稱，現在的相關規定只有教育部、外交部、公安部、國家旅遊局2012年聯合發佈的《關於進一步加強對中小學生出國參加夏(冬)令營等有關活動管理的通知》(以下簡稱“四部門通知”)。“不過，該文件僅是四部門的內部通知，效力層級有限，在工商執法中只能作為參考”。
監管遊學市場具體由哪個部門負責？在現有形勢下做到嚴格有效監管難在哪？近日，記者在對博悅國際的資質問題進行調查中，向業內人士求解這些問題。
暫無法認定“博悅國際”超範圍經營
“目前暫時無法認定博悅國際超範圍經營。只有等公司負責人虞國平回國，我們看到合同具體內容之後才能界定。”丹陽市工商行政管理局有關人士告訴中國青年報記者，網上關於“超出經營範圍”的一系列指責，暫時只能算猜測。
最先公開回應媒體和公眾對“博悅國際組織夏令營的資質”質疑的，是舒培冬。
北京時間7月7日，空難事故發生的當天，舒培冬與浙江省教育廳同事趕到了江山中學。了解基本情況後，舒培冬有些好奇：江山中學怎麼會和一家江蘇公司合作？ 直到後來，學校向教育廳等部門提供了博悅國際的工商登記資料及合作框架協議等文件。
舒培冬隨即發現，四部門通知的第二條已經規定：“組織中小學生參加出國夏(冬)令營等有關活動的主辦單位應是中小學校、教育行政部門所屬的對外教育交流機構或者共青團、少先隊與婦聯組織，可以委託國家旅遊局許可經營出境旅遊業務的旅行社承辦。”
“既然是教育部的文件，教育廳必須不折不扣地執行。在沒有其他法律依據的情況下，這份文件是我們的依據，這是毫無疑問的。”7月16日，舒培冬接受中國青年報記者採訪時表示。
空難次日，有媒體報道了舒培冬對博悅國際承辦夏令營資質的質疑。此後，這個質疑被多家網站直接做到了大標題上。
“其實，我當時的原話是：‘根據目前初步掌握的情況，對照四部門的文件，這家公司是不具備資質的’。”舒培冬表示，可是，一些媒體追蹤報道時省略了自己的推理過程，直接表述為“舒培冬認為該公司沒有資質”。
這個關於資質問題的公開質疑，也引起了丹陽市工商局的行動。中國青年報記者掌握的工商註冊資料顯示，持有加拿大護照的虞國平，註冊的企業類型為“有限責任公司(外國自然人獨資)”。其中，該公司的“一般經營項目”為“國際經濟教育文化交流諮詢服務”、“留學移民領域諮詢服務”等5項諮詢服務類業務。
按照丹陽市工商局的內部分工，註冊科、企業監管科分別負責對內資企業的註冊、監管，而像博悅國際這樣的外資企業，其註冊、監管均由外資科進行。
記者了解到，7月10日前後，該局外資科和虞國平通上了電話。“虞國平當時説，他正在美國處理空難的後續事情。”知情人士稱，虞國平曾對工商局提及將於7月18日回國並查驗合同，但是，他至今未與工商部門聯繫。
在與虞國平取得聯繫後，工商局工作人員也曾前往該公司在丹陽市教師進修學校的辦公地點。據媒體報道，2011年，博悅國際的辦公地點已由企業登記時的“丹鳳南路39號(黨校六號樓)”搬到了這裡。
記者實地走訪發現，此處距丹陽市工商局外資科辦公地點所在的丹陽市行政審批中心約2公里，步行20分鐘左右即可到達。
“當時，我們並不確定博悅國際是不是還在那裏。那辦公室門前沒有挂公司的招牌，周圍幾乎沒有什麼人。”工商局工作人員表示。
該局企業監管科科長朱建中坦言，此類教育公司並不是工商監管的重點行業，因此，除了每年一次的年檢外，工商局對這部分公司的日常監管通常採取的都是“無事不擾”的原則。
丹陽市工商局有關部門負責人告訴中國青年報記者，根據目前的報道，博悅國際只是組織學生到美國，最後承接其在美國具體活動的，仍然是美國旅行社等機構。“它起到的可能是仲介橋梁的作用，這是否超出經營範圍、是否違法，目前不好界定。”
難以厘清到底需要何種資質
儘管此前媒體報道屢屢提及資質問題，然而與此形成鮮明對比的是，採訪中，教育、工商、旅遊等部門幾乎很少人能確定“組織出國夏令營需要何種資質”。
此前，虞國平接受中國青年報等媒體採訪時表示，博悅國際有實力把事情做好，這就是最好的資質。
舒培冬認為，虞國平顯然混淆了實力問題與法律問題的概念。“比如，成立公辦學校要符合公辦學校的要求，成立民辦學校要符合社會力量辦學的要求。不能説你有實力，就可以隨便成立了。”
“在我的理解中，資質就是四部門通知第二條的規定。”舒培冬認為，夏令營可以由學校、共青團等單位主辦，也可以由具備出境旅遊業務資質的旅行社受委託承辦。“一條一條對照下來，博悅國際哪條都不是。”
不過，多位法律人士指出，在四部門的通知中，關於“委託國家旅遊局許可經營出境旅遊業務的旅行社承辦”的限定詞是“可以”而非“必須”。這意味著，上述旅行社僅是有資格被委託承辦的機構之一。
舒培冬告訴記者，2004年5月取消“組織中小學生赴境外開展夏令營等活動的審批”後，有些地方教育部門要求稍嚴一些，提出夏令營活動仍需“備案”。“其實，按規定來説，國家對教育部門沒有這個要求。”
此前虞國平接受採訪時表示，他已在江山中學師生赴美前將夏令營向江山市教育局備案。而江山市教育局局長同時兼任江山中學的校長。
舒培冬承認，從目前來看，對於學校或商業公司組織出國夏令營之前的程式，國家並沒有明確的審批規定。
“並不是教育公司就歸教育局管，教育局不舉辦夏令營，也不管這個事。”採訪中，丹陽市教育局一名工作人員私下表示。
不過，在丹陽市工商局有關部門的負責人看來，媒體熱傳的“四部門通知”，從法的效力層級而言，僅僅在外交、公安、教育、旅遊等部門內部有較強的約束力。但是在工商執法領域，這份通知只能作為一個參考，而不是依據。
該負責人反覆強調，依據目前規定，承辦出國夏令營並沒有涉及工商前置審批等行政許可的問題。
在工商註冊資料中，博悅國際的“許可經營項目”一欄，同樣是空白。
該負責人還表示，目前的主要問題在於，“出國夏令營”是一個很模糊的概念。“博悅國際的經營範圍主要是‘諮詢與服務’。‘出國夏令營’究竟是什麼性質？是以夏令營的名義進行培訓呢，還是以夏令營的名義組織旅遊？”
“截至目前，丹陽市還沒有註冊過經營範圍含‘出國夏令營’的公司。”該局一名幹部透露。
丹陽市旅遊局市場宣傳科一位張姓負責人告訴中國青年報記者，此前已有媒體向他們詢問博悅國際的資質問題。“但是，這家公司畢竟不是旅行社，不歸旅遊局管理。旅遊局管理的僅僅是已經註冊登記的旅行社。”
《旅行社管理條例》規定，設立旅行社應當有經培訓並持有省、自治區、直轄市以上人民政府旅遊行政管理部門頒發的資格證書的經營人員。其中，國際旅行社註冊資本不得少於150萬元人民幣；經營出境旅遊業務的，還應當向旅遊行政管理部門交納品質保證金100萬元人民幣。
這個門檻，顯然比普通的諮詢服務公司要高一些。
針對遊學市場的規範問題，江蘇省教育廳新聞處婉拒了採訪。該處工作人員透露，江蘇省下半年將對此出臺相關政策。
遊學市場適用規定存在空白
浙江省教育廳外事處有關人士表示，由於四部門通知沒有明確處罰的具體內容，因此，教育廳很難對此次發生空難事故的相關學校或機構作出處罰。
“第一，按照規定，教育系統特別是學校本身沒有承擔審批的職責；第二，教育部門也沒有對某些企業執法的許可權。”該人士表示，教育部門目前應該加強學習四部門的文件，進一步完善夏令營活動管理的相關工作。
記者注意到，7月8日，首次有媒體質疑博悅國際資質的當天，浙江省教育廳發出了《關於江山中學英語文化夏令營師生在美國舊金山遭遇墜機事件的情況通報》，其中明確提出：隨團參與組織管理的教師費用由學校和合作機構共同分攤，不得轉嫁給學生個人。
記者發現，除了教育系統內部，就此次空難牽出的遊學市場來看，這一産業的監管仍然存在一部分空白。
舒培冬並不確定應該由誰來監管此類企業。“我個人理解，按照四部門通知，外交部門負責在國外的中國公民的領事保護，公安部門辦理出入境手續，旅遊部門監管旅行社，教育部門管理學校。這些都劃去，適格的監管主體，可能只有工商。”
朱建中表示，如果企業確實超出經營範圍，應該依據《公司法》等法律法規的規定，先責令其整改。
“如果承辦出國夏令營的旅行社註冊地在國內，從操作層面來説，會更方便監管一些。”丹陽市工商局有關人士表示，但目前針對遊學市場並無相關規定。
中國政法大學行政管理學教授郎佩娟指出，夏令營的組織並不在行政許可事項的範圍內，“目前，我國已經有比較完整的《中華人民共和國旅遊法》，還有《中國公民出國旅遊管理辦法》，後者對相關旅遊機構的資質、管理、怎麼組團等都有具體規定，應該將遊學納入旅遊管理的範疇。”
中國人民大學教育學院教授周光禮告訴中國青年報記者，目前並沒有針對這一類組織遊學的仲介機構的法律法規，“《教育法》規定得比較籠統，稱他們是教育仲介機構，但是沒有詳細的規章。如果機構是營利性的，由國家的社團管理條例來規範。”
中國青年報記者採訪的多數學者均表示，沒有必要專門針對遊學出臺法律法規。21世紀教育研究院副院長熊丙奇説：“我們現有的教育規劃綱要、企業經營法、廣告法和消費者權益保護法等，都可以派上用場——比如遇到‘遊而不學’的情況，只要和之前定的路線、內容不一樣，家長作為消費者，可以起訴這些組織遊學的機構。”
虞國平此前接受記者採訪時曾説，國際交流是從無到有，需要一個建設建立的過程。“這個過程，是我們拿時間、金錢，在這個行業裏做出來的。政府、官員不能光弄一個法規銬著(我們)。應該是跟我們來聊一聊，這東西怎麼才能做好，怎樣才能順應這個社會力量的成長，而不是阻撓、帶有目的的壓制或扼殺。壓制扼殺搶過去給所謂的國有事業單位來做，這一不公平，二不符合中國社會的利益，三也不利於這個行業的成長。”
7月18日淩晨4時起(美國西部時間13時)，記者多次致電虞國平，但其手機始終無人接聽。
丹陽市工商局有關部門負責人認為，既然遊學市場已經形成了，説明市場有所需求，國家的配套制度就應該跟上，不要等到出事之後才想起一些規定還存在空白。“當然，企業有千千萬萬，政府很難每個都有所顧及。行業自律也非常重要。”(記者 盧義傑 高四維)
[ 責任編輯：張瑞宸 ]
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