“中國扶貧”的政治經濟學

　　中國的減貧成就舉世矚目。本文旨在系統梳理中國的減貧成就和經驗，並探討中國的政治制度如何助力扶貧事業取得偉大勝利。

　　1990年，中國約有66%的人口生活在日收入1.90美元的貧困線下，這一年，中國的每人平均GDP水準低於印度，但2020年中國的每人平均GDP比印度高出近5倍。中國的減貧成就在很大程度上受益於改革開放帶來的經濟增長，國有企業改革、工業製成品的大規模出口以及世界最大規模的城鄉人口流動等，也都有助於減貧工作的開展。

　　除了推動經濟發展，中國還努力協調國家層面與省、市以及鄉村一級的扶貧戰略。在國家層面，除了關注經濟增長，還積極興建基礎設施，在欠發達地區大力修建公路、高速鐵路、機場。各省份則發揮本地優勢，促進電子商務、自主創業和社會援助的發展。中國政府鼓勵成功企業和發達城市支援初創企業和貧困地區發展。基層公職人員除了日常工作以外，還挑起了精準扶貧的重任。脫貧攻堅戰得到中央政府強有力的協調和支援，也同時得到了各級幹部的擁護，一些幹部從中央直接被派駐到地方去領導當地的減貧工作。

　　有人可能會説，中國取得減貧成功，是因為中國共産黨能在社會中協調好各種因素，實現不同層級的治理。多年來，中國政府肯定有治理和政策上的延續性，但是隨著領導人的更替，以及宏觀經濟和社會環境的不斷發展，情況也會隨之發生相應的調整。

　　扶貧的政治淵源

　　貧困問題本質上是政治問題。中國幾千年來對統治者的政績評價都與貧困治理息息相關。在漫長的中國歷史中，饑荒和貧困首先被視為是統治者的責任，孟子就提出“故居者有積倉，行者有裹囊也”。事實上，在一個仁政的社會中，即便是“君權神授”，也是有條件的，貧困的存在等同於統治者的失職和無能。

　　2021年2月25日，習近平總書記宣佈中國脫貧攻堅戰取得了全面勝利。他指出，一部中國史，就是一部中華民族同貧困作鬥爭的歷史。屈原曾感慨“長太息以掩涕兮，哀民生之多艱”。在慶祝中國共産黨成立100週年的重要時刻，習近平總書記通過脫貧攻堅的成功論證了中國政治制度的優越性。

　　改革開放以來，中國政府曾多次劃定貧困線。1978年至2008年的貧困線測算，是基於每天獲得2100卡路裏所需要的成本再加上15元用於非食品消費，從最初的每人每年100元的生活成本逐年遞增。2008年劃定的貧困線將非食品消費提高到40%，並將低收入線提高了38%。每人平均每年收入865元，最早是2000年的低收入線，後來被劃定為貧困線。2011年，中國開始採用年收入2300元的貧困線標準，進一步將非食品類別的消費提高到53.5%，但仍以每天提供2100卡路裏同時包括60克蛋白質為基本目標。新貧困線的引入將中國的低收入線提高了80%。

　　以這幾條貧困線測量得出的數據表明，自1978年以來，中國的貧困發生率和貧困人口都有大幅下降。1978年，依據當時的貧困線測算，中國農村貧困發生率在37%，到2008年該貧困線停用時，農村貧困發生率下降到只有1.7%。如果用現行貧困線測量，1978年，中國有97.5%的農村人口為貧困人口，而到2019年，貧困發生率下降到僅為0.6%。用世界銀行的貧困標準測算，中國的貧困發生率從1980年的89%（可以獲得數據的首年）下降到2019年的0.5%。

　　中國將減貧作為首要任務，也是一項神聖的使命。習近平總書記曾公開説，“扶貧始終是我工作的一個重要內容，我花的精力最多”。他對扶貧工作的投入在其個人履歷中一以貫之，包括他在陜西省梁家河村的成長經歷，以及20世紀80年代在福建省寧德地區的工作經歷。他在脫貧攻堅中取得的成就，也有利於推動其他方面的改革。

　　鄧小平採用中國國學經典《詩經》中的“小康”來描述對中國發展成為一個中等富裕國家的願景。1982年，中共十二大首次把“小康”作為經濟建設總的奮鬥目標，提出到20世紀末力爭使人民的物質文化生活達到小康水準。2002年，中國共産黨的會議文件中提出全面建設小康社會的奮鬥目標。2012年，在中共十八大上，習近平當選總書記。在他的領導下，中國共産黨把脫貧攻堅工作納入總體佈局和戰略佈局。2015年，習近平總書記重申了消除絕對貧困的目標；2021年7月，在慶祝中國共産黨成立100週年大會上的講話中，他同時提到了全面建成小康社會和解決絕對貧困問題：“我們實現了第一個百年奮鬥目標，在中華大地上全面建成了小康社會，歷史性地解決了絕對貧困問題，正在意氣風發向著全面建成社會主義現代化強國的第二個百年奮鬥目標邁進。”

　　那麼，為什麼説脫貧攻堅戰的勝利是中國共産黨取得的最偉大的成就？

　　走上發展式扶貧

　　新中國成立之前，幾十年的戰爭、饑荒讓中國餓殍遍野，據統計約有1500萬人死於饑荒。在一個農業人口約佔88%的國家，土地分配不均，52%的農民只耕種了14.3%的可耕地。仁政和有能力讓人民免於饑荒的治理都已經成為歷史記憶，那個時期的中國民不聊生。

　　新中國成立之初，百廢待興。一些西方學者認為，毛澤東時代的成就是消除了大面積的極端貧困。然而，當時受到蘇聯“生産第一、生活第二”思維的影響，國家策略是推動經濟增長。更具體地説，在當時錯綜複雜的國際政治環境中，新成立的中國政府一方面要保家衛國，另一方面要通過公有制快速實現工業化。解決貧困問題不是當時的燃眉之急。

　　1978年，新中國對農村貧困進行統計，農村貧困發生率為28%，但這時的統計單位並不是個人，平均年收入低於貧困線的縣城居民都被統計為貧困人口，顯然，非貧困人口被過度統計了。有研究表明，中國1978年的貧困發生率應為1950年的一半。

　　1981年，世界銀行在國際比較的基礎上得出了適度而積極的評價：儘管中國的平均消費水準增長緩慢，但在過去30年裏，中國最引人注目的成就是讓低收入群體在基本需求方面，比大多數其他貧窮國家的低收入群體富裕得多。

　　1978年舉行的中央工作會議上，鄧小平發表了具有里程碑意義的講話，鼓勵代表們“解放思想，實事求是，團結一致向前看”。之後，鄧小平重申了四個現代化：農業現代化、工業現代化、國防現代化和科學技術現代化。接著，鄧小平又提出了“小康”的目標。他還在公開場合談到貧困問題時説，“貧窮不是社會主義”。要解決這個問題，中國必須迅速發展和壯大經濟。

　　農村改革使農村的貧困狀況大為改善，但社會救助制度的完善還任重道遠。1994年印發的《國家八七扶貧攻堅計劃》對農村的扶貧工作作出了部署，提出要“消滅”而不是“減少”貧困，由此開創了一個直至2021年獲得全面成功的偉大計劃。

　　一些學者將1994年看作是中國由開髮式扶貧到發展式扶貧的轉捩點。中國政府也在扶貧戰略中納入了一些新的舉措。例如，要求每個中央國家機關對口支援一個貧困縣，下級政府單位對口支援鄉鎮或村；引入與水、電、教育、公共衛生服務等相關的具體扶貧目標；強調把移民搬遷和增加非農業收入作為擺脫貧困的途徑；將扶貧任務下放給省、自治區政府，東西部城市進行扶貧協作和對口支援，讓東部發達省份的城市幫扶西部省份的城市，東部省份的貧困縣不再接受國家的扶貧資金，改由地方籌措資金。

　　1994年的改革大大增加了中央政府提供的扶貧資金，並引入了第三方監管。到1999年，中央政府發現，依據當時的貧困標準，有2000萬人需要擺脫貧困，另外還有原先沒有考慮到的、因身體殘疾或受惡劣地理條件束縛而需要脫貧的2200萬人。為此，政府提供額外資金，鼓勵使用小額信用貸款，推動幹部幫扶特定貧困戶，持續提供更加精準的幫扶和援助。

　　以消除絕對貧困為目標

　　改革開放以來，中國的政治格局長期保持平穩。這是中國消滅絕對貧困的重要基礎。

　　2002年，在中國共産黨第十六次全國代表大會上的報告提出，要在21世紀的頭20年，集中力量，全面建設惠及十幾億人口的更高水準的小康社會。對此，新華社表示：在走向小康社會的道路上，佔世界人口最多的國家首先必須幫助其人民擺脫貧困，實現豐衣足食。

　　2001年，中共中央、國務院印發《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》，除了繼續推行扶貧政策，還更加突出了扶貧開發領導小組的作用和影響力。2002年，中國政府提出了建立新型農村合作醫療制度，為脫貧提供普遍的、個性化的制度保障。中國還取消了自西元前594年便開始實施的農業稅政策，使中國農業更具有國際競爭力。

　　此後，《中國農村扶貧開發綱要（2011－2020年）》提出：“到2020年，穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。”

　　隨後，一系列支援性措施出臺。內容包括：全面實施覆蓋城鄉居民的社會養老保險制度；頒布一系列涉及農村殘疾人扶貧開發的舉措；進行醫藥衛生體制改革，推動醫療、醫保、醫藥改革；採取各項措施推進教育公平，保障農民工子女接受教育，減少留守兒童數量，吸引高水準教師服務鄉村；等等。這些工作為構建有利於消除貧困的全面福利體系奠定了基礎。

　　精準扶貧成效卓著

　　習近平擔任中共中央總書記後，即于2013年提出“精準扶貧”。

　　中國的貧困人口數據庫囊括了所有生活在農村地區的貧困人口，統計數據成為評估工作人員績效和衡量政策成功與否的手段。公職人員除了履行本職工作之外，還承擔幫助指定家庭脫貧的職責。這項政策全面覆蓋了全國各地的基層政府。另外，政府還下派黨員幹部深入扶貧一線，助力脫貧攻堅。

　　圍繞精準扶貧方略，各項扶貧政策工具也已到位：推動宏觀和微觀層面的大規模的地方基礎設施建設工程；促進農村地區産業發展；東部地區經濟較強的市縣支援西部貧困縣發展；國有企業聚力開展“百縣萬村”扶貧行動；動員民營企業開展“萬企幫萬村”的精準扶貧行動。

　　2015年，習近平總書記在中央扶貧開發工作會議上強調“堅決打贏脫貧攻堅戰”。

　　這場人類歷史上最大規模的減貧運動具有多重作用，不僅推動了基層幹部投入扶貧工作，也塑造了中國共産黨的政治形象，提升了中共中央在中國民眾中的政治威望。

　　作為全球政治的扶貧

　　與其他國家相比，中國的減貧成就更為顯著，這在一定程度上與國際政治息息相關。

　　在1995年舉行的聯合國社會發展世界問題首腦會議上，中國宣佈了“八七扶貧攻堅計劃”，向國際社會表明中國的國家實力和人道主義關懷。2000年的聯合國千年首腦會議簽署了《聯合國千年宣言》，提出到2015年發展中國家實現8項千年發展目標。現在，中國已經成功地實現了所有8項千年發展目標。在2015年可持續發展目標代替千年發展目標之前，中國的脫貧人口占到全球脫貧人口總數的一半。聯合國于2012年開始制定“可持續發展目標”並於2015年向世界頒布。此後不久，習近平總書記重申中國將於2020年消除農村絕對貧困的減貧目標。

　　過去10年，人類社會經歷了全球政治重組和愈加緊張的國際局勢。在此背景下，減貧仍然是增強中國軟實力和影響力的戰略手段，這樣中國便可以展示其構建人類命運共同體的願景，以及倡導的新的全球治理觀。

　　世界各地的中國使領館舉辦活動慶祝脫貧攻堅取得全面勝利。2021年中國發佈《人類減貧的中國實踐》白皮書，介紹人類減貧的中國探索和實踐，分享中國的經驗和做法。題為《中國減貧學》的智庫報告介紹了一個“新領域”——“中國減貧學”。該報告指出：“中國減貧學是既有助於減貧、又有利於發展的政治經濟學分配理論。其核心要義是：錨定共同富裕目標、依託精準手段，構建政府、市場和社會協同發力的‘益貧市場’機制，解放貧困者的生産力，使他們不僅成為分配的受益者，也成為增長的貢獻者，推動實現整個社會更加均衡、更加公平的發展。”

　　中國減貧的成功很難被複製。它是建立在40多年來持續的經濟和政策發展的基礎之上的，是建立在將貧困視為治理失敗表現的幾千年文化連續性的基礎之上的，只能發生在中國共産黨領導下才能實現的協調管理和社會治理的環境中。中國的減貧道路或許是其他發展中國家無法企及的，但是很多經驗是可以研究借鑒的。

　　（本文來源：經濟日報 作者分別為英國皇家社會科學院院士、北京師範大學中國社會管理研究院/社會學院教授 羅伯特沃克；北京師範大學中國社會管理研究院/社會學院副教授 楊力超。譯者為中國社會科學院近代史研究所賈亞娟）