保證黨和國家長治久安的重大制度安排

　　上個世紀80年代初，鄧小平同志就強調：“領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。這種制度問題，關係到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視。”2013年11月《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“完善黨和國家領導體制，堅持民主集中制，充分發揮黨的領導核心作用。”健全黨和國家領導體制，是不斷提高黨的執政能力和領導水準的戰略舉措。

　　我國憲法是治國理政的總章程，必須體現黨和人民事業的歷史進步，必須隨著黨領導人民建設中國特色社會主義實踐的發展而不斷完善發展。黨的十九屆二中全會審議通過的《中共中央關於修改憲法部分內容的建議》（以下簡稱《建議》），站在健全完善黨和國家領導制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的高度，作出了一系列重大制度設計，包括堅持黨的領導、人大制度、統一戰線制度、憲法宣誓制度、國家主席任期制度、國務院管理制度、地方立法制度、監察制度，等等。這些重大修改建議，是保證黨和國家長治久安的頂層設計和制度安排。

　　一、把“中國特色社會主義最本質的特徵是中國共産黨領導”載入憲法總綱，為堅持和加強黨的全面領導提供了根本制度保障

　　中國共産黨的領導地位，是在領導中國人民進行革命、建設、改革的長期實踐中形成的，是人民的選擇、歷史的選擇。憲法總綱第一條規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”這是關於我們國家性質的規定，是我國的國體。人民民主專政是我們黨領導人民進行社會革命創造的適合我國國情最根本的制度。這一制度，是我們黨團結帶領人民經過28年浴血奮戰、進行了艱苦卓絕的鬥爭最終確立起來的；是我們黨團結帶領人民完成社會主義革命、進行改革開放新的偉大革命不斷鞏固和發展起來的。在這些偉大的歷史變革中，中國人民得出的最基本的結論是：中國共産黨是中國特色社會主義事業的領導核心。在當今中國，黨政軍民學，東西南北中，黨是領導一切的，是最高政治領導力量。確定黨在國家中的領導地位是我國憲法的題中應有之義。現行憲法已在序言中確定了黨的領導地位，這次憲法修改《建議》把“中國共産黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵”充實進憲法關於國家根本制度的條文，深刻揭示了中國共産黨領導與中國特色社會主義之間內在的統一性，對於我們更加理性地認識和把握黨的領導的重大意義，具有重要而深遠的指導作用。

　　歷史深刻地啟示著未來：沒有中國共産黨的領導，民族復興必然會淪為空想。只有中國共産黨才能堅持立黨為公、執政為民，充分發揚民主，領導人民制定體現人民意志的憲法，領導人民實施憲法。黨的十八大以來，我們黨領導人民高舉中國特色社會主義偉大旗幟，統攬偉大鬥爭、偉大工程、偉大事業、偉大夢想，統籌推進“五位一體”總體佈局，協調推進“四個全面”戰略佈局，推動黨和國家事業取得歷史性成就、發生歷史性變革，推進中國特色社會主義進入了新時代。在新的征程上，要實現“兩個一百年”奮鬥目標、實現中華民族偉大復興的中國夢，根本還是要靠黨的領導、靠黨把好方向盤。適應新時代黨和國家發展新要求，把“中國共産黨領導是中國特色社會主義最本質的特徵”寫入憲法，從社會主義本質屬性的高度確定黨在國家中的領導地位，使黨總攬全局、協調各方的領導核心地位在國家運作機制和各項制度中具有更強的制度約束力和更高的法律效力，有利於把黨的領導貫徹落實到國家政治生活和社會生活的各個領域，實現全黨全國人民思想上、政治上、行動上一致，確保中國特色社會主義事業始終沿著正確軌道向前推進。

　　二、在國家主席任職規定上作出調整，是健全黨和國家領導體制的制度性安排

　　《建議》提出，將憲法第七十九條第三款“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，連續任職不得超過兩屆”，修改為：“中華人民共和國主席、副主席每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同。”這是黨中央在全面總結黨和國家長期歷史經驗基礎上，從新時代堅持和發展中國特色社會主義全局和戰略高度提出的健全黨和國家領導體制的重大舉措，對於堅持和加強黨的全面領導，堅持和維護黨中央權威和集中統一領導，更好發揮憲法在新時代推進全面依法治國、推進國家治理體系和治理能力現代化中的國家根本法作用，具有重要意義。

　　中國共産黨、中華人民共和國、中國人民解放軍領導人“三位一體”的領導體制，是我們黨在長期執政實踐中逐步探索出的治國理政的成功經驗。國家主席制度是黨和國家領導體制的重要組成部分。從黨章和憲法相關規定來看，1982年黨的十二大通過的《中國共産黨章程》和後來歷次修正後的黨章，對黨的中央委員會規定每屆任期五年，對黨的中央委員會總書記和中央軍事委員會主席沒有規定連續任職不得超過兩屆。1982年憲法即現行憲法第九十三條第四款，對中華人民共和國中央軍事委員會規定每屆任期同全國人民代表大會每屆任期相同，沒有規定連續任職不得超過兩屆。在國家主席任職規定上作出修改，有利於保持中國共産黨、中華人民共和國、中國人民解放軍領導體制的一致性，使“三位一體”領導體制在憲法上得以貫徹和體現。

　　在國家主席任職規定上作出修改，是著眼于健全黨和國家領導體制，在憲法上作出制度安排。這一修改，不意味著改變黨和國家領導幹部退休制，也不意味著領導幹部職務終身制。從上個世紀80年代起，我國幹部退休制度已經建立並在實踐中不斷完善。1982年十二大黨章至2017年十九大黨章都有一條明確規定：“黨的各級領導幹部，無論是由民主選舉産生的，或是由領導機關任命的，他們的職務都不是終身的，都可以變動或解除。”“年齡和健康狀況不適宜於繼續擔任工作的幹部，應當按照國家的規定退、離休。”黨的總書記、黨的中央軍委主席、國家中央軍委主席、國家主席的任職規定保持一致，是符合我國國情、保證黨和國家長治久安的制度設計，是保證中國共産黨、中華人民共和國、中國人民解放軍領導人“三位一體”的制度安排，有利於堅持和加強黨的全面領導，有利於完善黨和國家領導制度，有利於堅持和維護黨中央權威和集中統一領導，是中國特色社會主義政治優勢和制度優勢的重要體現。

　　三、賦予監察委員會憲法地位，為建立集中統一、權威高效的國家監察體系奠定堅實基礎

　　《建議》在憲法第三章《國家機構》中專門增加“監察委員會”一節，並就國家監察委員會和地方各級監察委員會的性質、地位、名稱、人員組成、任期任屆、領導體制和工作機制等作出規定，為監察委員會建立組織體系、履行職能職責、運用相關許可權、構建配合製約機制、強化自我監督等提供了根本依據。這一重要修改，貫徹了黨的十九大關於健全黨和國家監督體系的重要部署，是深化國家監察體制改革、健全黨和國家監督體系的重大戰略決策，展現出我們黨一以貫之推動社會革命和進行自我革命的勇氣和決心。

　　國家監察體制改革是建立中國特色監察體系的創制之舉。黨的十八大以來，黨中央從全面從嚴治黨出發，將國家監察體制改革納入全面深化改革總體部署，積極推進改革及試點工作並取得重要階段性成效。《建議》將改革實踐成果提煉上升為憲法規定，具有堅實的政治基礎、理論基礎、實踐基礎和充分的法理支撐。目前，黨內監督已經實現全覆蓋，而行政監察對象主要是行政機關及其工作人員，範圍過窄。這就要求適應形勢發展構建集中統一、權威高效的國家監察體系，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋，真正把權力都關進制度籠子，確保黨和人民賦予的權力切實用來為人民謀利益。《建議》增寫“監察委員會”一節並作出相關規定，使黨的主張成為國家意志，使國家監察體制改革于憲有據、監察法制定於憲有源，體現了全面深化改革和全面依法治國、全面從嚴治黨的有機統一。

　　確立監察委員會作為國家監察機關列入國家機構的法律地位，是推動反腐敗鬥爭向縱深發展的重大制度設計。當前，反腐敗鬥爭形勢依然嚴峻複雜，鞏固壓倒性態勢、奪取壓倒性勝利的決心必須堅如磐石。通過整合行政監察、預防腐敗和檢察機關查處貪污賄賂、失職瀆職及預防職務犯罪等工作力量，組建國家、省、市、縣監察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，將有效解決監察覆蓋面過窄、反腐敗力量分散、紀法銜接不暢等問題，健全黨領導反腐敗工作的體制機制，實現對所有行使公權力的公職人員監察全覆蓋。根據憲法制定監察法，依法賦予監察委員會職責許可權和調查手段，用留置取代“兩規”措施，必將進一步推進反腐敗工作規範化法治化，推動反腐敗鬥爭取得更大成效，進一步增強人民群眾對黨的信心和信賴，確保黨和國家長治久安。

　　四、增加設區的市制定地方性法規的條款，進一步完善了社會主義立法體制

　　《建議》提出，“設區的市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以依照法律規定制定地方性法規，報本省、自治區人民代表大會常務委員會批准後施行。”這是事關全局的重大政治體制改革，從國家根本法的層面擴大了地方立法的主體和許可權範圍，是完善社會主義立法體制的重大舉措，是對我國地方立法實踐探索與成功經驗的提煉昇華和憲法確認。地方性法規是以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。改革開放以來特別是黨的十八大以來，地方立法發揮著越來越重要的作用，為地方經濟社會發展提供了各具特色、極富針對性的制度保障。2015年3月15日，全國人大審議通過新的立法法，賦予所有設區的市地方立法權，使我國享有地方立法權的主體，在原有31個省、自治區、直轄市和49個較大的市基礎上，增加了273個市、自治州。此次，《建議》把設區市立法權進一步提升到國家根本法的高度予以權威確認，必將極大推動地方因地制宜運用立法手段解決本地具體問題，讓社會主義法治的觸角更加靈敏，使地方經濟社會發展的活力和創造力充分迸發，加快決勝全面小康、建設社會主義現代化國家的奮進步伐。

　　此外，《建議》根據新時代堅持和發展中國特色社會主義的新形勢新實踐，還在制度層面對憲法作出其他適當修改。比如，增加“國家工作人員就職時應當依照法律規定公開進行憲法宣誓”條款，將黨的十八屆四中全會提出的“建立憲法宣誓制度”具體化為憲法條文，有利於在全社會樹立憲法權威，增強國家工作人員的憲法觀念，激勵和教育國家工作人員提高憲法意識，培育憲法信仰，更好地忠於憲法、遵守憲法、維護憲法。比如，將憲法序言部分“包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者和擁護祖國統一的愛國者的廣泛的愛國統一戰線”的表述，修改為“包括全體社會主義勞動者、社會主義事業的建設者、擁護社會主義的愛國者、擁護祖國統一和致力於中華民族偉大復興的愛國者的廣泛的愛國統一戰線”，進一步完善了統一戰線制度，有利於最大限度調動一切積極因素，使海內外中華兒女同心同德、眾志成城，共同致力於實現中華民族偉大復興的夢想。比如，將“國務院行使下列職權”中第八項“領導和管理民政、公安、司法行政和監察等工作”修改為“領導和管理民政、公安、司法行政等工作”，從制度層面與國家監察體制相銜接，既保持了我國憲法連續性、穩定性、權威性，又充分體現了實踐發展和時代發展的新形勢新要求，可以更好發揮憲法的規範、引領、推動、保障作用。