新治理觀：國家治理能力的全面提升

　　原標題：新治理觀：國家治理能力的全面提升

　　十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央在治國理政方面，圍繞推進國家治理體系和治理能力現代化，出臺了一系列重要文件，採取了一系列重大措施，取得了卓越成效，把黨對國家的治理能力全面提高到新的水準，形成了黨中央治國理政的新治理觀。

　　新治理觀：調動一切積極力量參與社會建設

　　實現更為有效的治理，應堅持不斷地提高政府的治理能力，推進治理體系和治理能力現代化。習近平總書記指出：國家治理體系和治理能力是一個國家的制度和制度執行能力的綜合體現，兩者相輔相成。應以提高黨的執政能力為重點，儘快提高各級幹部、各方面管理者的思想政治素質、科學文化素質、工作本領，提高黨和國家機關、企事業單位、人民團體、社會組織等的工作能力，國家治理體系才能更加有效運轉。

　　在中國傳統語境下，“治理”主要包括“統治”與“整修、改造”兩層涵義，如《荀子君道》中寫道：“明分職，序事業，材技官能，莫不治理”；又如，1950年遵照毛澤東“一定要把淮河修好”的指示，政務院作出了《中央人民政府政務院關於治理淮河的決定》。“治理”一詞的這兩層主要語義，隱含著運用權力進行制度約束與秩序管理的邏輯，但總體上看是一個有較強開放性與包容性的概念。在英文語義中，“governance”最突出的特徵就是政府與公民對公共生活的共同、合作管理。在吸收了新公共管理理論對“governance”釋義的基礎上，20世紀90年代以來的中國治理概念，更為強調政府、社會組織、公民等多元主體在公共事務中的合作與互動，提倡共同發揮社會秩序管理、公共服務、民主監督等作用。創新社會治理須著眼于維護最廣大人民的根本利益，具體而言，就是要發揮黨委領導、政府主導作用，激發社會組織活力，調動一切積極力量參與社會建設。治理，是一個管理問題，也是一個政治問題。把治理理念與維護最廣大人民的根本利益聯繫起來，是黨中央治國理政實踐中實現的重要理論創新。

　　推進治理體系和治理能力現代化的關鍵一環，是提升對治理的政治定位，同時逐步實現政府的發展、治理和服務職責的有機融合。黨中央充分發揮社會各界、各階層群體作為社會主義事業的建設者的積極作用，促進實現公共事務共治、公共難題共解、公共成果同享的社會治理機制，維護最廣大人民的根本利益，真正提升人民群眾的政治效能感，更進一步發揚社會主義民主的堅強決心，是黨中央推進全面深化改革時代進程中，實現政府全面正確履責、加快建設服務型政府的重大創新。

　　新角色觀：科學定位政府與市場的關係

　　習近平總書記強調：“發展社會主義市場經濟，既要發揮市場作用，也要發揮政府作用，但市場作用和政府作用的職能是不同的。”在新形勢下，準確理清政府與市場邊界、處理好二者關係是經濟體制改革的核心，也是全面深化改革的要領。

　　十八大以來，黨中央順應現實發展要求，對市場在資源配置中的作用作出新的科學定位，實現了在理論與實踐上的重大飛躍。黨的十四大提出，要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。這一理論突破極大推動了改革開放進程和經濟社會進步。隨著實踐發展，市場在資源配置中的作用日趨加大。黨的十五大、十六大適時地提出“進一步加強市場在資源配置中的作用”，黨的十八大報告則進一步明確提出“更大程度更廣範圍發揮市場在資源配置中的基礎性作用”。可見，黨中央對政府與市場關係的認識在不斷拓展和深化。目前，我國經濟領域的市場化改革逐步深化，但尚未完成；社會主義市場經濟體制已經初步建立，但尚未完善，這就需要我們進一步遵循市場經濟規律，進一步深化對政府與市場角色定位的認識。十八屆三中全會作出的決定指出：要“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。對此，習近平總書記強調：“經濟體制改革仍然是全面深化改革的重點，經濟體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場關係”；“進一步處理好政府和市場關係，實際上就是要處理好在資源配置中市場起決定性作用還是政府起決定性作用這個問題”。

　　使市場在資源配置中發揮“決定性作用”，是對過去沿用的“基礎性作用”提法的傳承與發展，是在全面深化改革背景下對市場作用的全新定位，抓住了在新的歷史條件下進一步推動經濟體制改革的“牛鼻子”。從“基礎論”到“決定論”，體現了黨中央對社會主義市場經濟體制改革認識的逐步深化，“有利於在全黨全社會樹立關於政府和市場關係的正確觀念，有利於轉變經濟發展方式，有利於轉變政府職能，有利於抑制消極腐敗現象”。

　　“市場在資源配置中起決定性作用，並不是起全部作用”，不等於政府可以“袖手旁觀”。實際上，作為社會主義市場經濟中有機統一的“兩隻手”，政府與市場要優勢互補、形成合力。具體來講，在處理政府與市場這對關係中，政府要找準自身發展定位：一方面更加尊重市場規律，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，不當“運動員”，使市場機制能夠有效調節經濟活動；另一方面要解決“越位”、“空位”、“錯位”問題，提高宏觀調控的科學性與政府治理的有效性，當好“裁判員”。

　　新政社觀：發揮社會組織在治理和服務中的積極作用

　　理順政府與社會的關係也是應對新形勢、新變化的一項基本要求。在這對關係中，社會組織作為重要的社會主體受到了較多的關注。隨著改革開放不斷深入，我國社會組織快速發展，已成為社會主義現代化建設的重要力量、黨的工作和群眾工作的重要陣地。就此，在尊重社會組織自身運作和發展規律的基礎上，黨中央提出了“堅持黨的領導與社會組織依法自治相統一”的總體要求。

　　第一，推動社會組織成為政府與群眾間的橋梁和紐帶。在“強政府、弱社會”的格局下，社會方面的自主性較差，群眾與政府之間也容易形成隔閡。這既不利於各方面群眾的利益訴求及時為政府吸收並回應，又不利於政府了解、團結與服務群眾。實施政社分開，給社會組織以適度的發展空間，不但能提升政府的運作品質和施政效度，而且能調動社會力量更好地參與經濟社會建設。這樣，就可以積極發揮社會組織在政府與群眾之間的橋梁和紐帶作用，使社會組織成為自主管理的仲介實體。

　　第二，將激發社會活力作為重要目標。社會活力是一個社會賴以生存和發展的內在力量，是廣大人民群眾自主性和創造性的集中體現。習近平總書記強調：“改革社會組織管理制度，鼓勵和支援社會力量參與社會治理、公共服務，激發社會活力。”我們從中可以獲得兩點認識：其一，社會組織參與社會治理和公共服務是激發社會活力的重要手段，社會組織對於現階段的社會建設有著重要價值；其二，要在制度建設方面著力，將改革社會組織管理制度作為突破口，從對社會組織發展規律的認知中探尋社會前進的動力機制。通過改革社會組織管理制度來激發社會活力，應堅持穩步推進、重點明晰的發展原則。

　　第三，凸顯社會組織在預防與化解社會矛盾中的價值。有效預防和化解社會矛盾體制，核心是要求將有效性作為目標，積極挖掘能夠有利於目標達成的支援性力量。社會組織就是這樣的一股力量，它能夠充當矛盾各相關方之間的“減壓閥”。“切實加強各種基層工作建設，包括物業、社區、居委會、村委會等各種基層組織建設，為預防和化解社會矛盾的機制打下良好的基礎”，從而爭取將矛盾化解在基層，防範社會風險。

　　第四，突出群團組織的引領和示範作用。群團組織是社會組織中直接由黨領導的群眾組織，它是社會組織的重要組成部分。“黨的群團工作是黨組織動員廣大人民群眾為完成黨的中心任務而奮鬥的重要法寶。”突出它們的引領和示範作用，一方面是因為，群團組織和黨的群眾工作直接相關。加強群團工作有利於鞏固黨的群眾基礎和執政地位；另一方面是因為，群團組織具有其他社會組織所不具備的政治、制度、群眾等優勢。充分利用這些優勢，避免“機關化”，就能為其他社會組織作出示範。但是，“群團組織有群團組織的特點，不能直接用管理黨政機關的辦法來管理群團組織，應該給它們留出創造性開展工作的空間。”

　　新政績觀：處理好經濟建設與公共服務的關係

　　“人民對美好生活的嚮往，就是我們的奮鬥目標。”《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部績效考核工作的通知》更是明確指出，政績考核要突出科學發展導向。中央有關部門不能單純以地區生産總值及增長率來衡量地方發展成效。要完善政績考核評價指標，強化約束性指標考核，加大資源消耗、環保、安全等指標的權重，更加重視科技、教育、就業、社保、衛生的考核。

　　首先，十八大以來黨中央樹立並踐行新政績觀，實質是強調發展經濟與提升服務並重的結合。這是有效破解制約可持續發展深層次矛盾，調整經濟、環境、社會發展的關鍵環節。現階段，中國經濟結構調整、轉型與升級，要求提升服務業在三次産業中所佔比重，同時做精核心公共服務、做強基本公共服務，是做大社會服務産業的基石。地方政府對公共服務資源的合理配置、對公共服務體制機制的有效整合，可有效地使公共服務體系與服務産業形成互補，減少經濟增長對外部需求的過多依賴。因此，建設比較成熟的社會主義市場經濟體制，建設比較完善的社會公共服務體系和提升政府管理水準，二者互為要求，互為前提。

　　其次，建設服務型政府，是中國在“歷史壓力之下的歷史性選擇”，也是現階段政府職能轉變的主要內容。從社會發展的角度看，中國正面臨著提高社會治理能力與提高公共服務水準的雙重壓力。從社會生活的角度看，目前的中國正處在“最好的機遇期”，也是“壓力最大的挑戰期”，經濟發展、社會進步要求政府做出切實的成績，面對涉及民生領域中的種種失衡現象，需要公共政策向強化公共服務、特別是公共服務均等化的方向做出有針對性的調整。需要指出，建設服務型政府，核心是以“公共服務”為導向，而不是指一系列具體工作的組合。

　　再次，構建公共服務體系是服務型政府建設的核心內容。要以“核心—基本—全面”三個層次為基本的空間架構和次序設計，即：義務教育、基本社會保障和基本醫療衛生三大核心公共服務是“基點”；基礎教育、社會保障、醫療衛生、促進就業、基礎設施建設、環境保護等基本公共服務是“支撐軸”；“全面”是一個目標式概念，即有針對性地發展各項支援性公共服務，逐步建立起一個全方位、廣覆蓋、多層次、制度化、資訊化的有中國特色的公共服務體系。在次序設計上，也同樣按照鞏固“公共服務體系的核心層”、搭建“公共服務體系的基本面”、建設“公共服務體系的支撐面”的順序依次進行。此外，下一階段的工作重點，還應在加大對公共服務的財政投入、推進公共服務均等化、完善政府與社會的互動、改善政府過程與服務態度等五個方面有效推進。

　　新審管觀：以政府微觀“確權”深入推進依法行政

　　長期以來，政府對微觀經濟運作干預過多、管得過死，存在重審批、輕監管的問題，不僅一定程度上抑制了經濟發展活力，而且行政成本高，也容易滋生腐敗。為解決這一問題，黨中央決定進一步簡政放權，深化行政審批制度改革。習近平總書記在十八屆中央紀委五次全會上強調：“著力深化體制機制改革，最大限度減少對微觀事務的管理，對保留的審批事項，要推行權力清單制度，公開審批流程，提高審批透明度，壓縮自由裁量權。對審批權力集中的部門和崗位要分解權力、定期輪崗、強化內部流程式控制制，防止權力濫用。”黨中央關於政府職能轉變的頂層設計，是圍繞“權力與邊界”展開的，抓住了行政體制改革的難點和重點。黨中央深刻認識到：簡政放權是手段，“精準確權”是目的，只有將權力裝進“法律的籠子”，才能將轉變政府職能的改革成果長期鞏固，才能加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的政府職責新體系，切實提高政府管理水準。

　　習近平總書記強調：“各級政府一定要嚴格依法行政，切實履行職責，該管的事一定要管好、管到位，該放的權一定要放足、放到位，堅決克服政府職能錯位、越位、缺位現象。”行政審批制度改革既是全面深化改革的重要內容，又是“以點帶面”推進行政管理體制、信用體系建設、監管方式方法、統一綜合執法等重點領域改革，進一步提升政府治理體系和治理能力的重要突破口。2013年以來，國務院分9批審議通過取消和下放的國務院部門行政審批事項共618項，其中取消491項、下放127項。中央政府率先垂范，引領地方政府大規模削減審批事項，實質上是進行行政權力的結構性調整。

　　更為重要的是，將法治精神滲透于行政文化，嚴格依據《行政許可法》規定，堅決取消影響法律適用的非行政許可審批，對於市場能夠自我調節，公民、法人和其他組織能夠自主決定、自擔風險、自律管理的事項，政府不再干預，取消一切不合理的行政收費，規範許可流程，培養公務人員依法行政的能力，加速政府施政的法治化進程，具有重要的現實意義。一方面，以建立審批事項清單為契機，制定政府權力清單，規範亂作為。另一方面，以政府責任清單為基礎，創新政府監管方式，糾正不作為。

　　新城鄉觀：以共用發展理念謀劃城鄉一體化建設

　　“社會的全部經濟史都可以概括為城鄉之間的對立運動”，這是馬克思對於城鄉關係重要性的經典論述。回顧城鄉關係的發展史，在農業文明時代，城市的發展是依附於農業發展的“自然過程”；在工業文明時代，傳統農業部門的勞動力等要素向城市工業部門的轉移以及“圈地運動”等，加劇了城鄉二元結構，二者呈現割裂式發展的特徵；在後工業文明時代，逆城市化時代的到來也帶來了恩格斯所設想的“城鄉融合”發展圖景。與以上城鄉關係發展情況不同的是，新中國成立後的城鄉關係發展，既有“工業優先”戰略主導的城鄉發展的制度隔離，也有工業化、城市化和市場化發展過程中城鄉差距的“自然擴張”，城鄉二元結構成為制約社會進步的結構性因素。

　　2002年，黨的十六大首次提出“統籌城鄉經濟社會發展”的戰略構想，標誌著我國開啟破除城鄉二元結構的政策探索過程；2007年，黨的十七大提出“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，城鄉一體化進入戰略規劃議程；2012年，黨的十八大進一步提出“形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關係”的戰略目標，城鄉一體化發展進入新的階段；2013年，黨的十八屆三中全會提出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關係，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果”，以共用的發展理念謀劃城鄉一體化發展，成為黨中央治國理政的重要特色。

　　十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央始終堅持“共用的發展理念”，即以“全面共用、全民共用、共建共用和漸進共用”為目標，“使發展成果更多更公平惠及全體人民，在經濟社會發展的基礎上，朝著共同富裕的方向前進”。在城鄉一體化建設中，共用的發展理念首先表現在農業轉移人口的有序市民化。農業人口向城市轉移是社會結構變化的恒久主題，也是推動社會成員結構有機構成合理化的主要路徑。但是，在改革開放之前30年，“準身份”體制使得農業人口向城市轉移面臨制度性的“身份”阻礙；改革開放後，農業轉移人口則面臨著“權利”缺失的困境。2015年，習近平總書記在中央城市工作會議上明確提出“推進城鎮化要把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務”，“統籌推進土地、財政、教育、就業、醫療、養老、住房保障等領域配套改革”，“以實施居住證制度為抓手推動城鎮常住人口基本公共服務均等化”等要求。“十三五”規劃也明確提出“加快落實中央確定的使1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標”。這樣，農業轉移人口的市民化進程邁向了新階段。另外，以共用的發展理念謀劃城鄉一體化建設，還表現在城鄉公共服務均等化和城鄉發展規劃佈局等方面。

　　（作者為南開大學副校長）