推廣“雙隨機、一公開”機制完善監管改革

　　薛 瀾 張 帆

　　2015年8月《國務院辦公廳關於推廣隨機抽查規範事中事後監管的通知》發佈以來，“雙隨機、一公開”監管模式逐漸在全國推廣。所謂“雙隨機、一公開”，即在監管過程中隨機抽取檢查對象，隨機選派執法檢查人員，抽查情況及查處結果及時向社會公開。“雙隨機、一公開”的全面推開將為科學高效監管提供新思路，為落實黨中央、國務院簡政放權、放管結合、優化服務改革的戰略部署提供重要支撐。

　　一、政府在矯正市場失靈過程中可能存在“監管失靈”

　　從根本上説，市場機制本身無法解決自然壟斷、外部性、公共産品供給不足和資訊不對稱等“市場失靈”問題。政府監管，即政府為矯正市場失靈在市場機制框架內，基於法律制定相關規範標準，對市場主體經濟活動及伴隨其經濟活動而産生的社會問題進行的干預和調控行為。然而，政府監管可能存在以下幾種“失靈”風險：

　　首先，過度監管可能導致監管成本（主要指監管機構運作成本和企業因此增加的成本）大於監管收益（如市場環境改善），從而導致整體福利降低。例如，我國當前監管工作存在著檢查任性、執法擾民等問題，企業疲於應付各種檢查，負擔大大增加，一些小規模創新型企業甚至因此被扼殺。

　　其次，企業、監管機構及各級政府間複雜的利益博弈，可能導致“監管俘獲”。例如，有些執法人員與企業形成了“貓鼠共謀”的利益鏈條，監管人員利用執法尋租，企業利用處罰行賄，造成人情監管、選擇性執法，嚴重損害了公平競爭的市場環境。

　　最後，企業相對於監管機構的“資訊優勢”，可能導致監管部門無法實現有效監管。目前，我國監管部門在實際工作中常常受困于資訊缺失，但在資訊收集方面又面臨著技術、方法、人力、物力等條件限制，使得高水準、高效率的監管幾乎不可能實現。同時，尚未完善的監管資訊系統也使公眾難以全面獲得企業資訊，難以發揮社會監督作用，政府監管“單打獨鬥”局面也因此難以改變。

　　二、“雙隨機、一公開”全面推進將有力糾正“監管失靈”

　　隨著“雙隨機、一公開”監管改革的全面推進，將有力糾正以下幾種“監管失靈”。

　　首先，改革以“列清單”“適度查”等具體措施，防範了監管部門對市場活動的過度干預。具體而言，為杜絕權力濫用，監管部門需依法制定隨機抽查事項清單，凡法律法規沒有規定的，一律不得開展隨機抽查。為避免執法擾民，監管部門需根據當地經濟社會、行業企業實際情況，合理確定隨機抽查比例和頻次。為減少“多頭執法”，基層政府需協調組織相關部門開展聯合抽查，對同一市場主體的多個檢查事項，原則上一次性完成。

　　其次，“雙隨機”抽查機制極大壓縮了監管部門與市場主體雙向尋租空間，降低了“監管俘獲”發生幾率。具體而言，監管部門先建立健全市場主體名錄庫和執法檢查人員名錄庫，再通過搖號等方式，從市場主體名錄庫中隨機抽取檢查對象，從執法檢查人員名錄庫中隨機選派執法檢查人員。這樣一來，監管人員再不能“選擇執法”，企業也不能心存僥倖、冒險違規。

　　最後，“一公開”機制將加快我國監管資訊系統建設，助力克服市場監管的“資訊瓶頸”。“一公開”機制不僅強調將抽查情況及時向社會公佈，推動社會監督，將抽查結果納入市場主體的社會信用記錄，加大懲處力度，還強調在相關部門聯合執法過程中打破部門間的資訊數據壁壘，形成統一的市場監管資訊平臺，這將大大加快我國監管資訊系統建設，有助於克服市場監管的“資訊瓶頸”。

　　三、“雙隨機、一公開”機制的確立進一步豐富了國家治理體系現代化的內涵

　　“雙隨機、一公開”機制的確立，在增強監管科學性和執法公正性的同時，也為我國監管模式改革提供了新思路。本屆政府著力推動簡政放權、放管結合和優化服務，其中，將監管重點從事前審批轉向加強事中事後監管，不僅是政府職能轉變的一項重要內容，也是經濟體制改革深化的一個明確信號。而由“雙隨機、一公開”監管模式所帶來的改革實踐，不僅有力推動了行政體制改革的思路創新，也進一步豐富了國家治理體系現代化的內涵。

　　首先，“雙隨機、一公開”監管模式為治愈人情監管、選擇執法、執法擾民、執法不公等頑疾提供了良方。政府監管制度的發展演變是特定的社會環境、經濟水準、市場結構、政治體系、法律秩序、科技進步和價值觀念等交互作用的産物，受到國家整體現代化進程的制約。因此，如果不能全面、客觀認識我國市場經濟發育程度、法律體系健全程度、社會公眾對監管工作的參與程度，甚至是監管部門履行職能所能借助的技術水準，合理有效的監管制度就無從建立。“雙隨機、一公開”監管模式的推廣，正是順應了我國“大眾創業、萬眾創新”的經濟新浪潮。依法制定抽查事項清單，建立“雙隨機”抽查機制。運用大數據、市場監管資訊平臺及企業信用體系進行監管，體現了科技創新對政府治理創新的推動作用。

　　其次，“雙隨機、一公開”機制的確立標誌著“放管結合”進入了承前啟後的關鍵環節。將監管重心從事前行政審批轉向加強事中事後監管，對中國政府來説無異於一場理念與職能革命。促成這一革命成功的重要保證，即是政府統籌全局，做到有進有退。換言之，如果在簡政放權的同時，政府不能加強對市場和企業的必要監管，採取更合理更高效的行為來消弭市場經濟運作所必然帶來的各種負面影響，那麼經濟社會就無法持續健康發展。“雙隨機、一公開”機制的確立，正體現了政府監管改革在理念上的完善，在政策上的銜接，標誌著“放管結合”進入了承前啟後的關鍵環節。就政策內容看，此次改革文件不僅明確了監管模式創新的總體要求，還涵蓋了監管程式規範、監管工具創新等方面的內容，涉及配套制度機制建設，體現了政策決策的科學性，為其他領域的改革提供了借鑒。

　　最後，“雙隨機、一公開”監管模式改革極大激發了地方政府制度創新、治理創新的動力和活力。國家治理體系的良性運作，離不開地方和社會的協調發展。“雙隨機、一公開”監管模式改革極大激發了地方政府制度創新、治理創新的動力和活力，改革試點一年多來，已積累了不少有益經驗。例如，廣東省今年10月1日起正式實施的《廣東省市場監管條例》，是全國首部市場監管領域的綜合性法規。該《條例》首次以法律形式明確規定，市場監管部門可以採取隨機抽取市場主體和隨機選派監督檢查人員，通過書面檢查、實地檢查、網路監測等方式進行檢查；市場主體信用資訊應當及時在市場監管資訊平臺向社會公示，並向社會公眾提供查詢服務。江蘇省大力推進綜合行政執法改革試點，目前全省97個縣（市、區）工商、質監、食藥監“三合一”改革已全部到位，成立了市場監管局，形成了“一個部門管市場”的格局。四川省在“雙隨機”抽查機制的基礎上，建立了“遞補抽取”機制，即在相關特定行業具有行政執法資格的執法人員庫中統籌抽取執法人員，以解決基層執法力量不足的問題。

　　當然，監管改革不可能“畢其功於一役”。要發揮市場在資源配置中的決定性作用，構建以市場機制為基礎的有限政府、責任政府和陽光政府，在全面推廣“雙隨機、一公開”監管模式改革過程中，仍需進一步落實多項配套措施，包括儘快建立統一的市場監管資訊平臺，推進隨機抽查與社會信用體系相銜接，探索開展多部門聯合抽查等。此外，如何確保抽查事項清單的實時更新，如何加強對網路行業等新興行業的事中事後監管，如何調整人員編制和組織設置以適應綜合執法的需要等，都是值得進一步探討的問題。

　　（作者單位：清華大學公共管理學院）