以執行力永葆制度治黨的生命力

　　 習近平總書記強調指出，新形勢下從嚴治黨要堅持思想建黨和制度治黨緊密結合，使加強制度治黨的過程成為加強思想建黨的過程，也要使加強思想建黨的過程成為加強制度治黨的過程；二者要同向發力、同時發力。這一重要論述科學闡明瞭思想建黨和制度治黨的辯證關係，深刻揭示了新形勢下從嚴治黨的重要規律,指明瞭建黨治黨的目標和方向，標誌著馬克思主義執政黨建設理論和治黨方式的重要創新，具有很強的現實性、針對性和長遠指導意義。

　　制度治黨是思想建黨的有力保障，它強調剛性約束，要求黨的一切組織和個人都必須依法依規在制度範圍內活動，都應當按制度程式和規範辦事，並自覺接受制度的管束和監督。只有確保黨的各項活動在制度框架內運作，黨的建設才能真正實現科學化、規範化。制度治黨涉及方方面面，制度執行是最關鍵 一環。在全面從嚴治黨新征程中，我們黨高度重視與科學謀劃黨的制度建設，當前需要著力增強制度執行力這一關鍵環節。

　　一、制度的生命力在於執行　　

　　對一個政黨來説，制度建設是政黨政治文明建設的核心內容，一個政黨的制度以其特有的結構形式和功能影響整個政黨成員的意識、行為，並且會對其他社會制度産生作用。而制度治黨的關鍵在於增強制度的執行力。

　　在制度執行力問題上，我們黨積累了寶貴的經驗，同時也有深刻的教訓。從一定意義上説，一部中共黨史就是一部黨的制度建設的歷史。以延安時期為例，我們黨在這一時期不僅頒布了《關於懲治貪污浪費行為》的訓令和《政府工作人員懲辦條例》等法令，對具體懲辦方法做出明確規定，而且在制度執行過程中嚴守法度、一視同仁，不允許任何“特殊人物”“特殊組織”逾越制度之墻。通過嚴厲查處黃克功、肖玉碧等違法違紀案件，黨內生活也隨之風清氣正起來，繼而贏得了局部政權的鞏固和群眾的認同。相反，“文革”期間黨內各項制度被擱置一旁、形同虛設，鄧小平同志沉痛地總結道，“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要”。

　　黨的十八大以來，我們黨在制度建設方面取得了較大進展，在制度執行力方面也有大幅增強，黨的凝聚力、向心力、公信力顯著提升。然而，在實踐過程中也還或多或少存在著制度執行力不足的狀況。例如，制度出臺後並不付諸執行或者執行一段時間便不了了之，只停留在表面的宣傳、走形式，形成了一種“挂在墻上、寫在紙上、説在嘴上”的空轉現象，制度成了“稻草人”擺設；制度在執行的過程中，一些執行主體由於自身的制度認知、態度和情緒及利益需求而對制度的條文隨意進行裁量和選擇執行，或者通過置換原制度中某些要點來規避新制度的執行；當破壞制度的行為剛剛出現時，沒有及時查處，於是破壞制度的行為便越來越多，從而形成了“破窗效應”，致使制度應有的權威性徹底喪失。如此等等。所有這些方面都影響著制度的效能，增強制度執行力迫在眉睫。

　　習近平總書記十分重視制度治黨，並多次強調製度執行力的問題。他在黨的群眾路線教育實踐活動總結大會上的講話中鄭重指出，要增強制度執行力，制度執行到人到事，做到用制度管權管事管人。在他看來，當前制度治黨的關鍵是要加大貫徹執行力度，讓“鐵規”發力，讓“禁令”生威，才能確保各項法規制度落地生根，才能確保全面從嚴治黨落到實處、貫徹始終。試想，如果黨的各項規章制度不能有效地被執行，權力如何才能被關進制度的籠子裏繼而規範有序進行？黨內歪風邪氣和腐敗現象不斷滋生和蔓延的勢頭如何才能得到遏制？我們的黨員幹部又如何能夠應對執政的考驗，如何克服精神懈怠、能力不足、脫離群眾、消極腐敗的危險？

　　二、影響制度執行力的主要原因分析

　　制度執行的過程會受到諸多複雜因素的影響，從中找出影響執行的關鍵性因素，方能對症下藥。筆者認為，目前有三大主因制約著制度執行力的提升。

　　一是制度體系本身的“短板”。面對發展的新形勢新問題，面對各個行業資訊化、網路化、智慧化的大趨勢，我們黨的制度建設在有些方面還不夠健全與完善，因而跟不上實踐的發展。已有的制度體系內部結構存在不合理現象，有的交錯交叉，冗余重復，甚至相互衝突；有些制度設計太原則化和空泛化，缺乏實際操作性；有些制度標準過嚴過高，規定太細太微，在一定程度上挫傷了人們執行制度的積極性。正是針對這些情況，習近平總書記明確要求：“要針對新情況新問題嚴肅黨內政治生活，以改革創新精神補齊制度短板，真正使黨的組織生活、黨員教育管理嚴起來、實起來。”

　　二是制度執行環境與條件的制約。制度運作環境在很大程度上制約著制度執行力，如果環境與條件欠佳，制度執行起來就會大打折扣。制度執行環境包括政治、經濟、社會文化環境等。從政治環境看，有些黨員領導幹部習慣於個人專斷的“人治”，對制度置若罔聞，我行我素；有的信奉“潛規則”，使許多好的制度不能得到有效執行。從經濟環境看，有些人將市場經濟的逐利和交易法則“引入”黨內，拉幫結派，搞團團夥夥，使制度淪為利欲的犧牲品。從文化環境看，傳統農業經濟模式積澱的熟人社會與熟人文化，使執行主體和執行對象都無法擺脫庸俗的“人情世故”，不自覺地會依據關係的親疏遠近，依據是“請托者”還是“資源支配者”的身份屬性而採取差序有別、迥然各異的互動法則。此外，制度執行需要人、財、物等條件保障，需要監管、考核、問責到位等，凡此種種，都在不同層面影響著制度的執行落實。

　　三是制度執行主體自覺性不強或能力不足。當前執行主體的意識和素質不足的現狀，嚴重制約著黨的制度執行力。一方面，制度主體的制度意識比較淡薄，缺乏對制度的敬畏感，這除了受“人情社會”傳統與“人治”政治傳統的影響之外，也不排除一部分利欲熏心、意志薄弱的黨員幹部為了獲取更多的利益，有意對制度採取避重就輕、避難就易、避實就虛的態度，以替代性執行、消極性執行、選擇性執行、象徵性執行、附加性執行來為自己、親友或關係人謀利。另一方面，執行主體的能力素質有待加強，在一些人身上明顯存在著一種“本領危機”，缺乏執行能力，特別是缺乏執行所需的組織、溝通、協調能力，習慣於採取強制執行、硬性執行等簡單粗暴的執行方式，極易激起群眾對制度的抵觸和逆反心理。

　　三、提高制度執行力的基本路徑

　　“天下之事，不難於立法，而難於法之必行。”要提高制度執行力，當務之急是盡可能地完善制度體系、優化制度文化，同時增強執行主體的制度意識，提升其能力和素質。

　　首先，要構建科學合理的制度體系，為提高制度執行力奠定基礎。習近平總書記強調，“要體現改革精神和法治思維，把中央要求、群眾期盼、實際需要、新鮮經驗結合起來，努力形成系統完備的制度體系，以剛性的制度規定和嚴格的制度執行，確保改進作風規範化、常態化、長效化”。一是要補齊制度的“短缺”。要根據實踐的不斷發展與時俱進地推進制度發展、制度創新、制度變遷，使制度在動態的發展變化中始終保持有效性。二是要使制度體系的內部結構更加簡明合理。“制度不在多，而在於精，在於務實管用”，要全面盤點黨內法規制度的“家底”，仔細梳理、清除冗雜，合理歸併，科學分類，有效維護黨內法規制度的協調統一。三是要本著“于法周延、於事簡便”的原則，增強制度的可操作性。要注意制度條文表述的明晰性，使原則性的要求剛性化、模糊性的用語明確化、抽象性的內容具體化、定性的條文計量化，降低制度執行的隨意性，壓縮制度執行的自由裁量空間。四是要加強制度設計和執行中的程式化、民主化，黨內一切組織和個人的活動都必須按照既定程式來運作，杜絕“暗箱操作”等破壞制度公信力的現象，增強公眾對制度的信賴和認同。

　　其次，要優化制度執行的政治與社會生態，加強制度執行的監管和考評。優化制度執行生態，核心是營造尊重制度、以制度作為行動最高準則的政治文化氛圍。一是要堅決維護制度的嚴肅性和權威性，營造良好的政治生態。堅決落實習近平總書記“要堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，不留‘暗門’、不開‘天窗’，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋”的要求。二是要加強制度文化建設。根治傳統的“人情”“人治”文化頑癥，讓“熟”不能生“巧”、潛規則不能潛行，從而讓制度充分發揮作用，提高制度的執行力。三是要加強制度執行的監管與考評。要借助網際網路等最新的技術手段和工具，打造全過程管理的資訊平臺，儘早發現制度執行過程中出現的問題，提高制度執行的效力；要及時對執行制度情況進行綜合評估，納入績效考核，將制度執行考評內容細化、量化、規範化，使制度執行考評標準更加科學、合理，逐步形成全面覆蓋、全程跟進、組織嚴密、協調有力的考評體系；要加大制度執行不力的問責力度，相關部門要加大監督檢查力度，對有令不行、有禁不止的，不僅要嚴肅查處直接責任人，而且要嚴肅追究相關領導人員的責任，切實維護黨內法規制度的嚴肅性和權威性，確保各項制度規定成為必須遵守的剛性約束。

　　最後，要著力提升執行主體的制度意識和執行能力。一是要加強宣傳教育。要通過廣泛深入的宣傳教育，提升主體尊崇和遵守制度的思想意識，讓廣大黨員幹部明底線、守規矩、知敬畏，主動在思想上劃出紅線、在行為上明確界限，強化黨員幹部特別是各級領導幹部的崇規意識、守規意識、執規意識，真正從內心深處敬畏和認同法規制度，形成遵規守紀的思想自覺，並進而落實到行動上。二是要著力提高廣大黨員幹部特別是基層黨組織幹部的制度執行能力。要讓廣大黨員幹部深刻認識制度的價值、領會制度的精神、熟知制度的內容，並在制度執行的過程中不斷增強對制度的理解和執行能力。三是要抓住領導班子和領導幹部這一“關鍵少數”。使其既要做到重要工作親自部署、重大問題親自過問、重點環節親自協調，一級帶一級，層層傳導；又能以身作則、率先垂范，帶頭按制度辦事、按原則辦事、按群眾意願辦事，做制度執行的“領頭雁”。同時，要自覺接受群眾和社會監督，習慣於在“聚光燈”下行使權力，在“放大鏡”下開展工作，養成在制度軌道上用權、在紀律約束下工作的習慣，以此帶動制度執行力不斷提升。

　　（作者：郭廣銀 江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心主任，東南大學教授）