建立健全耕地保護長效機制需要優化治理體系

　　作者：譚榮(浙江大學公共管理學院副院長、教授)

　　習近平總書記在2020年底中央農村工作會議上強調“要嚴防死守18億畝耕地紅線，採取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度”。李克強總理在2021年國務院政府工作報告仲介紹今年發展主要預期目標時特別提出要“提高高標準農田建設標準和品質，完善灌溉設施，強化耕地保護，堅決遏制耕地‘非農化’、防止‘非糧化’”。在耕地保護早已作為基本國策的背景下，中央近期連續提出要採取硬核舉措嚴格落實耕地保護制度，這實際上是對完善新時代耕地保護治理體系提出了要求。

　　黨的十八大以來，在習近平生態文明思想和習近平總書記關於自然資源管理的重要論述指導下，自然資源管理領域一直在推進系統性的重大改革。耕地保護的治理體系屬於其中重要一環，需要在價值內涵、體制機制、治理工具等層面響應新時代的要求。

　　理解耕地保護的新價值內涵

　　新時代耕地保護的目標有幾方面的明顯變化，其意義和內涵值得認真領會。

　　第一，耕地保護需要響應糧食安全內涵的深化。新時代糧食安全的價值不僅僅在於充分保障糧食(尤其是口糧)的自給自足，更是要能滿足人民對食物消費結構優化、食品品質提升的要求。同時，在世界糧食供需依然不平衡不充分的背景下，保障國家糧食安全才能更好地平衡國內國際兩個市場，避免糧食價格“倒挂”對國內農業的衝擊。另外，保障糧食安全也是新時期實現鄉村振興、優化農業結構和促進農村三産融合發展的前提。

　　第二，耕地保護需要滿足空間新秩序的重塑。隨著十九大後中央對國土空間規劃及其治理體系作出重大決策，耕地保護對於穩定和優化空間開發秩序的作用不言而喻。新時代耕地保護在守住自身空間底線的基礎上，還將以緩解不同用途的空間競爭壓力，並進一步增強各類空間的銜接共生能力為價值目標。這裡的自身空間底線是指劃定永久基本農田。緩解空間競爭壓力是指處理好耕地保護與建設佔用、生態退耕、農業結構調整、污染等關係。增強空間銜接共生能力是指通過耕地的生態與空間功能增強全域的景觀、生態産品供給和綠色發展等功能。

　　第三，耕地保護需要推動自然資源整體性利用和治理。耕地與不同自然資源相互依存、相互影響。比如，保障糧食生産需要同時考慮耕地與水資源及光溫氣候條件的匹配；僵化執行“耕地佔補平衡”“佔林補林”“佔水補水”等管制措施，在實際中常常面臨空間上和職能部門間的相互掣肘等。強調耕地的整體性保護有利於解決自然資源整體性利用和治理面臨的問題。

　　建立健全耕地保護長效機制需要地方政府激勵機制轉型

　　長期以來，雖然經濟增值和耕地保護都是中央的目標，但耕地保護並不是地方主要考核目標，所以地方只會選擇更符合激勵的經濟增長為目標。耕地保護只是負面清單，只要不“越線”，保護效果並不被地方關注。這是長期以來耕地保護吃力的原因。如果激勵機制不優化，耕地保護就很難在地方層面形成“長牙齒”的硬舉措。

　　目前，中央在發展戰略上出現了一些調整，比如對農村集體和農民的進一步放權、對生態文明及可持續發展的更加重視、國家進一步推動簡政放權等等。這些都為耕地保護體制機制優化提供了條件。

　　當前的問題是，如何發揮這些體制機制上的變化來建立健全耕地保護長效機制？這裡面有四個發展方向可供考慮：

　　第一，促進地方在耕地保護上主動作為。實踐中，國家應更多支援激勵地方政府積極創新。比如，近年來，浙江、河南、湖北等地主動向國家申請並開展了“全域土地綜合整治”工作。浙江省截止2019年底共實施410個鄉村全域土地綜合整治與生態修復工程，試點以産業發展、空間優化為引導，涌現了一批包括産業生態融合型、城郊低效建設用地整治型、現代農業引領型、鄉村旅遊帶動型、特色村莊改造修復型、農田整治保護型等的城鄉融合發展新模式。其中，這些新模式都是將耕地保護與經濟社會發展、鄉村振興、生態保護修復融為一體的治理模式。這是地方政府將保護與發展的兩難問題轉變為多贏局面的主動創新，形成了以全域土地綜合整治為手段撬動經濟、社會、生態等三個方面的整體發展格局。另外，還要積極推進探索土地稅費改革，找到能夠幫助地方與“土地財政”“增量模式”脫鉤辦法。

　　第二，推動市場在耕地和相關土地要素的配置過程中起決定性作用。從目前看，中央通過增量指標嚴格管控、重點考核土地節約集約利用，但將土地要素過程管理的自由度讓渡給地方，使市場在這個過程中能夠發揮更重要的作用。從目前來看，地方多已意識到“增量發展模式”不可持續，為此在政策創新上頻頻出現好的舉措。比如，在國有土地一級市場上出現了“標準地”“畝均論英雄”等政策創新，有利於緩解土地供應低效對佔用耕地的壓力；在國有土地二級市場上出現了“城市更新”“減量化”“閒置用地優化盤活等”等政策創新，是緩解一級市場供需矛盾的重要渠道。

　　第三，促進農民和民眾參與治理，形成監管閉環。近年來中央加大了推進城鄉統一建設用地市場的改革力度，本質上是對鄉村社會進一步的賦權、放權，也是賦予了農民對地方政府的監督的權力。比如，在東部地區出現的耕地保護“田長制”，藉助基層治理中的網格員制度，配合村規民約來激勵農民對耕地保護的主動監管。同時，集體經濟組織在耕地規模經營上也能夠主動作為，以諸如“兩山銀行”或建立“特色農産品品牌”等形式讓耕地資源有利可圖，提升農民的積極性和責任感。

　　第四，推動政府職能部門從以前的碎片化治理向整體性治理轉變。這主要是解決不同職能部門在耕地保護中的相互掣肘，促使其在耕地的保護、建設、規制和監督等過程中形成合力。耕地保護要避免僵化執行“耕地佔補平衡”“佔林補林”“佔水補水”等政策，主動解決跨部門合作上難題。

　　建立健全耕地保護長效機制需要政策匹配和監督有力

　　首先，耕地保護需要匹配最合適的政策。如果以空間屬性來劃分耕地保護任務，耕地保護需要解決三大任務。一是守住耕地空間底線；二是緩解耕地與其他用途在空間上的競爭；三是增強耕地保護與其他用途在空間上的銜接共生。耕地保護的政策可以分為強制型和激勵型兩類。前者主要是指通過空間規劃、指標計劃和用途管制等進行耕地強制性分區及管制，後者主要是指通過財政購買、市場交易等激勵不同主體對耕地的主動保護。

　　對於守住耕地空間底線的任務，需要以管控型政策工具為主，主要包括空間規劃中永久基本農田劃定，糧食生産功能區和重要農産品生産保護區內耕地嚴格管控，並嚴格落實年度耕地保有量、建設用地指標等，加強農轉用審批等；對於緩解耕地與其他用途空間競爭的任務，要以激勵型政策為主，主要包括佔補平衡、增減掛鉤等指標的跨區域調劑，新增耕地的補償機制、土地生態補償等；對於促進耕地與其他用途空間銜接共生的任務，可採取強制型與激勵型相輔相成的政策組合，比如“藏糧于地”“藏糧于技”“土地整治+”“以獎代補”等政策創新，進一步推行耕地儲備庫、耕作層表土剝離、耕地輪作和休養等。

　　其次，耕地保護政策還需要有力的監督。除了根據《土地管理法》進一步做好法定的耕地保護管理和監督工作之外，還可以在政府和社會兩個維度上創新監督政策。從政府職能維度看，在現有《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》的基礎上進一步明確地方各級政府目標責任考核、推動行政執法檢查和自然資源督察的覆蓋面和落實等，是第一道監管閉環。從社會治理維度看，發揮農村集體和廣大農民的監督積極性和責任心，開展諸如“田長制”“耕地保護基金”等政策創新，是第二道監管閉環。此外，在監督中充分發揮遙感監測、大數據預測等技術手段，或者通過倡導耕地保護的社會新價值、結合村規民約等非正式制度來重塑具體責任主體的激勵結構，也是政策工具箱中的重要內容。