張冠華：兩岸産業合作與“一帶一路”建設

　　中國社會科學院臺灣研究所副所長張冠華研究員在中評智庫基金會主辦的《中國評論》月刊4月號發表專文《兩岸産業合作與“一帶一路”建設》，張冠華認為：“深化兩岸産業合作是推動兩岸經濟關係轉型升級、促進兩岸經濟社會融合發展的重要途徑。民進黨重新上臺後，兩岸産業合作機制中斷，兩岸産業合作進程受到嚴重干擾。在當前兩岸關係複雜形勢下，通過‘一帶一路’設帶動兩岸産業合作，有助於為兩岸經濟交流注入新內涵，反過來也將助力‘一帶一路’建設。”文章內容摘編如下：

　　兩岸産業交流與合作的演進及影響

　　兩岸産業交流與合作，是推動兩岸經濟關係發展的重要力量，但在不同時期發揮的作用與擔當的角色有所不同。在2008年之前，兩岸産業交流主要體現在臺灣製造業梯次向大陸轉移，並成為帶動兩岸貿易、投資的主要動力。尤其步入21世紀後，兩岸先後加入WTO及全球化帶來的全球産業分工深化，使臺灣IT産業等優勢和主力産業加快在大陸投資佈局，形成新一波産業轉移潮，將兩岸貿易、投資相互依存度帶向一個階段性高峰。總體看，這段時期兩岸經濟關係的動力主要以臺商産業轉移為主，臺商在大陸絕大多數獨資經營，生産經營以代工生産（OEM/ODM）方式為主，兩岸貿易以加工貿易為主導。臺商在大陸更多利用大陸相對低廉的生産要素，出口市場為以歐美為主，進口市場以日本、臺灣為主，與大陸本地企業、市場關聯度不高，形成所謂經濟“飛地”。在2008年以前，兩岸貿易中加工貿易比重遠超大陸對外貿易中加工貿易總體比重。相對於其他境外投資，臺商是從事代工生産和加工貿易比重最高者之一。

　　2008年前兩岸産業以單向轉移為主的交流方式，是基於市場動力和兩岸關係特殊性共同作用的結果。臺灣製造業長期以代工生産為主，基於跨國公司全球佈局要求和生産成本選擇，向外轉移是必然趨勢；而兩岸同文同種優勢，大大降低了臺灣製造業中小企業跨境投資的門檻；兩岸長期無法“三通”加快了臺商梯次向大陸轉移。這種以産業轉移為主的交流方式，在全球化加速時期，其對兩岸經濟發展帶來的增長效應和福利效應十分明顯：本可能在臺灣島內難以生存的企業在大陸得以發展壯大，拉動臺灣對大陸出口持續高速增長，帶動了臺灣相關産業的轉型升級和生産性服務業發展，為臺灣貢獻了鉅額的貿易順差，提供了大量就業。而且，由於兩岸産業發展形態與水準的差異，使兩岸企業在大陸形成互補性發展。這種增長效應，使得兩岸經濟關係在政治僵局下成為兩岸關係最活躍、最積極的因素，獲得兩岸主流民意的高度支援。

　　但同時，全球化背景下兩岸貿易投資的快速發展，在給臺灣帶來財富效應的同時，收入分配效應也開始顯現。2000-2008年，兩岸先後加入WTO拉動臺灣製造業加快向大陸轉移，臺灣外銷訂單在海外的生産比重自2003年的24%迅速上升至2008年的47%，其中IT産品海外生産比重由47%迅速上升至85.1%。與此同時，臺灣家庭收入按五等分最高與最低之比由2000年的5.55倍上升至2008年的6.03倍，此後一直維持在6倍以上。同時，大陸加入WTO後本地産業水準迅速提高，兩岸經濟與産業發展差距持續縮小，部分領域出現競爭性發展現象。兩岸經貿關係雖然不是造成島內貧富差距拉大的主要因素，但由於臺灣産業轉移的表面現象以及臺灣出口與投資日益向大陸集中，加上兩岸政治因素，使島內貧富差距問題逐漸成為政治操弄兩岸關係的重要議題。但總體來看，2008年前兩岸經濟關係的增長效應和福利效應大於分配效應，兩岸特別是臺灣島內主流民意支援兩岸經貿關係發展特別是開放“三通”，並成為國民黨重新執政的重要民意基礎。2010年兩岸簽署ECFA也得到島內多數民意支援，並對2012年馬英九連任成功發揮重要作用。

　　産業合作是促進兩岸經濟社會融合發展的重要途徑

　　2008年全球金融危機帶來的國際經濟深刻變革與兩岸各自經濟轉型，改變了兩岸經濟關係的傳統發展路徑，兩岸産業交流與發展方式也發生一系列重要變化。首先，臺灣製造業向大陸轉移減緩，使投資拉動貿易的兩岸經濟關係傳統發展方式面臨動能轉換，産業轉移的經濟增長效應減弱。其次，全球經濟再平衡與大陸生産成本提高衝擊大陸臺商代工生産方式，大陸臺商面臨就地轉型升級和“逐水草而居”再轉移的選擇，目前看兩種方式在同時進行。第三，兩岸競合效應擴大，大陸産業急起直追的同時，臺商轉型升級過程中開始注重與本地市場和産業體系的結合，兩岸産業供應鏈在大陸的當地語系化發展，對臺灣出口産生部分替代關係，在島內被炒作成“紅色供應鏈”威脅。第四，兩岸經濟交流的增長效應減弱後，分配效應開始放大。雖然2008年後臺灣家庭收入按照五等分的最高與最低比值基本穩定，但貧富差距、實質薪資停滯等問題反而浮現，並被民進黨等政治勢力歸咎於兩岸交流和臺灣追求“效率優先”的“舊經濟發展模式”所導致，島內社會對兩岸經貿交流的疑慮上升，進而被政治操作發生“太陽花學運”。

　　顯然，在兩岸經濟關係因步入動能轉換期而增長效應減弱後，以臺商向大陸轉移為主的兩岸傳統産業交流方式出現部分消極政經影響，而通過兩岸産業合作促進兩岸經濟社會融合發展成為兩岸關係發展的需要。兩岸産業合作，總體上是通過兩岸産業、企業間的融合發展，擺脫過去臺商單向向大陸産業轉移、在大陸經營呈現“飛地”形態的特徵，通過市場導向和制度化合作，實現兩岸經濟與産業的包容性發展，在加快兩岸經濟關係發展動能轉換的同時，化解兩岸經濟的“競合”與“分配”問題。2008年後，兩岸産業合作成為兩岸經濟合作的重要內容，ECFA納入産業合作內容並在兩岸經濟合作委員會中專門成立“産業合作小組”，開啟了兩岸産業合作的制度化與機制化，兩岸在重大項目合作和試點項目合作上取得積極進展。

　　兩岸産業合作的意義在於：第一，將為兩岸經濟關係發展注入新動能，尤其兩岸在現代服務業領域的合作和新經濟領域的創新合作，是兩岸經濟關係發展動能轉換的新方向。第二，有助於推動兩岸經濟社會融合發展，化解兩岸産業競合衍生的新問題。兩岸産業合作不同於過去生産要素單向轉移的産業交流方式，而是通過相應機制、平臺和合作模式，推動兩岸供應鏈合作、重大項目合作與産業政策協調，推動兩岸産業鏈的嵌入式、包容式發展，實現更深層次的兩岸優勢互補，化解兩岸産業競合的消極面。第三，有助於化解兩岸利益分配問題。産業合作將産生利益雙向分配效應，而且隨著産業合作領域的擴大與水準的提高，利益覆蓋面將會擴及更多群體，如通過兩岸供應鏈合作可嵌入更多的兩岸青年就業與創業，在拉動增長效應的同時解決分配問題，更好地發揮政治與社會的外溢效果。第四，實現兩岸經濟合作與亞太區域經濟合作相銜接的重要途徑。尤其兩岸産業合作機制與“一帶一路”建設相結合，不僅有助於兩岸企業合作走向國際，也將拓展臺灣經濟的國際發展空間。

　　推動兩岸産業合作與“一帶一路”建設相結合

　　但遺憾的是，2016年民進黨重新上臺後拒不承認“九二共識”，兩岸協商機制停擺，兩岸産業合作制度化進程也受到衝擊。而且，民進黨當局的經濟施政方向與大陸經貿政策已發生重大變化，從政治考慮出發，意圖通過推動“經濟發展新模式”、“新南向政策”等減輕和擺脫對大陸經濟依賴，兩岸政策互動從良性轉向博弈。新形勢下，兩岸經濟關係轉型升級過程中出現的新問題很可能放大，若兩岸政治僵局再迭加經濟利益衝突，其消極政治社會影響不容低估。因此，充分運用民間力量與平臺深化兩岸産業合作，並以“一帶一路”建設等為兩岸産業合作注入新的動能與空間，便顯得更為重要。

　　“一帶一路”建設將為兩岸産業合作提供新的空間和路徑。在當前經濟全球化增長效應減弱、分配效應增強，反全球化及民粹主義興起的形勢下，中國的“一帶一路”建設將對未來全球化發展方向産生重要影響。從總體框架看，“一帶一路”建設在促進經濟增長和公平利益分配是並重的，其堅持“開放合作、和諧包容、市場運作和互利共贏”的原則，以及政治溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的“五通”內容，有別於一般性的FTA、區域經濟合作進程以及發達國家主導的全球經濟治理體系，是在為經濟全球化探索新模式，努力實現習近平總書記在2017年1月在達沃斯論壇演講所提到的，“要講求效率、注重公平，讓不同國家、不同階層、不同人群共用經濟全球化的好處”。“一帶一路”建設的頂層設計與思路，為兩岸産業合作提供了很好的借鑒；“一帶一路”建設的豐富內涵，也將大大拓展兩岸産業合作的空間，豐富産業合作的模式。目前“一帶一路”建設已獲得100多個國家和國際組織積極回應支援,40多個國家和國際組織同中國簽署合作協定；中國企業對沿線國家投資達到500多億美元。“一帶一路”建設的增長效應正在體現，為兩岸産業合作提供了重大機遇。對於臺灣企業，“一帶一路”建設將提供巨大的市場商機、貿易投資便利與制度保障，有利於其立足兩岸開展國際佈局；對於大陸企業和“一帶一路”建設，臺企在“一帶一路”相關國家地區的佈局與經驗，以及臺灣的部分産業優勢，也將對“一帶一路”建設形成助力。

　　當前兩岸關係形勢下，應以兩岸民間合作和平臺為主，探索、創新兩岸産業合作與“一帶一路”建設相結合的路徑與模式。

　　第一，推動兩岸産業合作與“一帶一路”建設相結合，合理配置和深化兩岸産業佈局。臺商大陸投資結合“一帶一路”建設，可擴大臺商發展空間與轉型升級的動力。加工出口型臺商可藉助“一帶一路”建設拓展國際新市場，更有助於應對發達經濟體可能出現的逆全球化保護主義傾向。著眼于大陸內需市場的臺商，也可藉助“一帶一路”建設擴大市場縱深和延長産業鏈合作，增強自身的國際競爭力和價值鏈的提升。此外，結合當前大陸臺商轉型升級和外移動向，還可通過“一帶一路”建設將兩岸産業鏈合作擴大和延伸至“一帶一路”沿線地區。比如，對於在大陸已不具競爭力和比較優勢的傳統臺企，其在外移過程中面臨諸多困難與風險，若其依託“一帶一路”建設“走出去”，不僅有利於其獲得更有利的投資條件與權益保障，也有利於其繼續與大陸企業建立供應鏈、産業鏈合作關係，從而推動兩岸産業合作佈局向海外延伸。

　　第二，鼓勵兩岸産業與企業圍繞“一帶一路”建設開展合作。一方面，“一帶一路”建設應善加利用臺商資源尤其是早期在東南亞等地經營的臺商，引導大陸企業在海外與臺商合作，藉重其已有産業佈局和經營網路及與當地的政商關係與社會網路，減少市場進入障礙與阻力，更快融入當地政經與社會環境；有效運用臺灣優勢産業如IT産業、海洋産業等推進“一帶一路”建設。另一方面，“一帶一路”建設的商機包括基礎設施項目的參與、境外經貿合作區和跨境經濟合作區的進入、新興産業和現代服務業合作等向臺商開放，鼓勵兩岸企業合作參與“一帶一路”建設。

　　第三，建立兩岸産業合作與“一帶一路”建設銜接的重要通道與聯接點。在臺商重要投資區域和大陸“一帶一路”建設核心區域和重點區域，將兩岸合作作為推進“一帶一路”建設的重要內容，建立兩岸“一帶一路”建設實驗區或合作區。

　　第四，構建兩岸産業合作與“一帶一路”建設相結合的平臺與機制。在當前兩岸經濟合作機制停擺情況下，兩岸以民間合作方式和大陸主動做出相應安排，是推動兩岸産業合作與“一帶一路”建設相銜接較可行的方式。在合作機制上，當前“一帶一路”建設涉及的雙邊和多邊機制，臺灣難以直接參與，可考慮以民間企業或民間經貿團體等方式參與，如博鰲論壇的參與方式。在合作平臺上，當前兩岸産業合作的重要民間平臺可積極與“一帶一路”建設相銜接；臺商團體如臺企聯等可積極擔當臺商參與“一帶一路”建設的平臺，發揮仲介、協調、組織作用。應儘快建立相關資訊交流平臺，為臺商參與“一帶一路”提供資訊支援。在合作方式上，兩岸可開展多層次、多元化合作，如兩岸重大項目合作、海空直航與一帶一路建設的“設施聯通”相結合，兩岸自貿區合作與“一帶一路”建設境外經貿合作區、跨境經濟合作園區相結合，兩岸企業通過資本合作、策略聯盟等方式共同參與“一帶一路”建設等。

　　第五，兩岸産業合作與“一帶一路”建設的對接過程中，要注重增長與分配、效率與公平的關係處理。應擴大兩岸特別是臺灣中小企業、農漁民、青年的參與度，發揮“一帶一路”建設的制度與機制優勢。注重以經濟平臺嵌入科技、文化、教育等軟實力，做好兩岸和“一帶一路”沿線國家的“民心通”工作。