英國金融時報３日發表署名為愛德華盧斯撰寫的一篇題為《美國國家安全政策大轉變》的書評。書評説，如果説失敗就絕不能得到獎賞，那麼美國中央情報局的老闆顯然不明白這一點。不論美國中央情報局搞砸了什麼事情，它的預算和活動範圍依然在擴大。

　　時任美國中央情報局局長的利昂 帕內塔剛向美國總統巴拉克 奧巴馬念完一份物品清單，奧巴馬就立刻表態：“美國中央情報局想要什麼就有什麼。”帕內塔在書中寫道，奧巴馬的反應“一反常態，果斷得令人振奮”。可惜的是，他卻不能詳細説明奧巴馬一口答應的究竟是什麼要求。就像CIA能如願實施無人機空襲一樣，它也能刪除前員工回憶錄中的某些段落——即使是像帕內塔這樣德高望重的人物也不例外。

　　媒體對帕內塔新書《值得戰鬥》(Worthy Fights)的關注幾乎都聚焦于書中對奧巴馬的若干處批評。“在我看來，總統往往依賴法學教授的邏輯行事，而非領導人的激情，”他這樣寫道。這一點的確所言非虛。但這不算新鮮。接下來的一些訪談內容更為勁爆。先後在奧巴馬政府執掌過美國中央情報局和五角大樓的帕內塔表示，奧巴馬已經“迷失了方向”。從敘利亞的伊斯蘭分子到普京在東歐的入侵行徑，世界各處的挑戰幾近把他壓垮。在華盛頓政壇上，很少有人比帕內塔更忠誠、更謹言慎行，然而，即使是帕內塔，也像布魯圖（Brutus，刺殺愷撒的主謀——譯者注）那樣對皇帝揮刀相向，這很能説明奧巴馬的權威正在不斷下降。

　　從其他方面的內容來看，帕內塔的書算是一本中規中矩的白宮回憶錄——其單調緩慢的敘述風格與作者本人輝煌的職業生涯不太相稱。帕內塔在20世紀60年代來到華盛頓，此後就一直在那裏工作。他曾是尼克松政府裏的一名自由主義共和黨人，加州的民主黨國會議員，比爾 克林頓的白宮辦公廳主任和預算局局長，也是奧巴馬政府成功擊斃奧薩馬 本 拉登行動中的關鍵人物之一。

　　最後一個事件是全書最有趣的部分。美國中央情報局發現了本拉登在阿伯塔巴德的藏身之處，這彌補了美國中央情報局此前並不完美的紀錄。正式展開行動時，帕內塔身處白宮戰情室。不像當時的副總統喬 拜登和時任國防部長的羅伯特 蓋茨——蓋茨今年早些時候也出版了引人入勝的回憶錄《職責》(Duty)——帕內塔完全支援那次抓捕行動。他還讚揚了奧巴馬提議出動後備直升機以防行動出岔子的先見之明。那架直升機挽救了整個行動。

　　《值得戰鬥》對上一代白宮人物有一些精妙的洞見。在他筆下，比爾 克林頓是“極為聰明”的一個人。林登 貝恩斯 約翰遜曾打電話給帕內塔上司的母親，祝她生日快樂，這一舉動讓約翰遜贏得了他想要的選票。很難想像奧巴馬會做這樣的事情。華盛頓多的是心高氣傲的人物。對帕內塔在美國中央情報局的繼任者大衛 彼得雷烏斯來説，辦公室就是“他的神殿”。除了《值得戰鬥》一書之外，我們也有必要通過其他書籍來了解美國國家安全政策在過去幾年的重大轉變。目前有２本書特別引人注目，它們的精彩之處也各不相同。

　　第一本書是《國家不安全：恐懼時代的美國領導地位》(National Insecurity: American Leadership in an Age of Fear)。在“9 11”事件對美國外交政策的影響方面，這本書堪稱權威之作。作者大衛 羅斯科普夫曾就美國國家安全委員會的發展歷史，出版過最權威的著作《運作世界》(Running the World, 2006)，為此他採訪了自國家安全顧問一職設立以來，除一人之外的歷任顧問。羅斯科普夫職業生涯的起點是為亨利 基辛工作。幾乎沒有哪位決策者，包括帕內塔（他似乎把自己最有料的思想透露給了這本書，而沒有留給自己的回憶錄）在內，未曾對羅斯科普夫吐露心跡。

　　客機撞上紐約雙子塔那天，羅斯科普夫正在喬治城大學與安東尼 雷克和蘇珊 賴斯喝咖啡。前者曾擔任比爾 克林頓的首位國家安全顧問，而後者目前擔任該職。羅斯科普夫寫道，這次襲擊事件“直截了當、毫不含糊地展現了人類的動物本性”，那是“現代史上美國人比任何時候都脆弱和迷失的時刻”，而他的目標就是記錄“9 11”事件之後發生的變化。

　　用足球術語來説，羅斯科普夫的敘述分成了兩個半場。在上半場，喬治 W 布希（小布希）政府輕率地出擊——入侵伊拉克，向世界宣告要麼支援美國要麼與美國作對，踐踏《日內瓦公約》，等等。“過了一段時間我們才停了下來，喘了口氣，對我們此前所做的事情進行了批判性的回顧，” 康多莉扎 賴斯有些輕描淡寫地對羅斯科普夫説。

　　在第一個任期內，小布希基本失去了對國家安全機器的控制。美國國防部部長唐納德 拉姆斯菲爾德和副總統迪克 切尼比賴斯強勢，並在關鍵決策上把國務卿科林 鮑威爾排擠在外，比如解散伊拉克軍隊。在小布希的第二個任期內，美國國家安全委員會運作更像它應有的樣子，主要原因是拉姆斯菲爾德和切尼已經被邊緣化。當時執掌美國國家安全委員會的是斯蒂芬 哈德利，一位令人印象深刻的政客，他讓美國國家安全委員會穩步有序地運作。

　　在第二個任期的大部分時間裏，小布希都在彌補他在第一個任期內犯下的錯誤。然而，要彌補這些代價高昂的錯誤已經太遲了。羅斯科普夫並不諱言這些錯誤造成的代價，即使他讚揚了布希遲到的路線修正。“我們（對“9 11”事件）的反應太激憤、太欠考慮、行動規模太大、意外後果也太廣，以至於它變得比我們本來要應對的事件更具決定性、約束性和破壞性。”

　　在遊戲的下半場，奧巴馬穿上了隊長球衣。隊伍再一次沒能找回應有的狀態，儘管原因截然不同。布希領導下的美國對“9 11”事件反應過度，部分原因是美國國家安全委員會沒能發揮應有的作用。白宮缺乏協作和思想，而美國國家安全委員會本應提供這些。而在奧巴馬的領導下，問題卻相反。奧巴馬優先做的是修正布希任內犯下的錯誤。這導致的一個結果是，他治下的白宮成為了人們記憶中最集權的白宮。美國國家安全委員會的人員數量上升到370人，是基辛格時期的10倍。美國國家安全委員會把時間都花在對其他部門進行事後批評，而不是著眼于大局。“僅僅糾正不久前的過錯算不上戰略，”羅斯科普夫寫道。

　　小布希政府以決策盲目輕率著稱，奧巴馬政府卻給人們留下為推特消息和新聞稿絞盡腦汁的印象。帕內塔的回憶錄中多次提到，一些級別較低的白宮官員指責奧巴馬未事先徵詢他們意見就發表公開講話。希拉裏 克林頓的回憶錄《艱難的抉擇》(Hard Choices)過於禮貌，並沒有呼應帕內塔的抱怨。羅斯科普夫總結道：“他們（奧巴馬的白宮班子）取代了他們本應領導的機構，試圖代替後者履行職責，做一些微觀管理層面的決策，結果是他們沒有時間去做只有他們能做的戰略規劃和協調工作。”其結果是奧巴馬政府在接過前任的爛攤子後，迷失了戰略方向。

　　在羅斯科普夫的敘述中，大人物最為重要。一個好總統會把權力授予能人。老布希被視作這方面的標桿，他的國家安全顧問是布倫特 斯考克羅夫特。而小布希和奧巴馬分別以不同的方式展示了反面教材。

　　在邁克爾 J 格倫農所著的《國家安全和雙重政府》(National Security and Double Government)中，不斷更替的個人並不重要。不管人民選舉誰來掌管白宮和國會，他們只是永恒的政府體制下的傀儡而已。格倫農的論題如果是由一個能力不夠的人來書寫，會給人一種膚淺的感覺。但作為一個在國會山工作多年的學者，格倫農擁有學者身上罕有的實踐經驗。格倫農並沒有將小布希和奧巴馬割裂開來，相反，他看到了二者之間不同尋常的連續性。在小布希任期將盡的時候，有人問這份工作的哪個地方讓他最驚訝。小布希回答：“我擁有的權力竟然如此之少。”這也是人們談及奧巴馬時會説的話。

　　格倫農借用了沃爾特 白芝浩關於英國政制的論述。白芝浩認為，英國政制可以分成“尊嚴的部分”和“效率的部分”，前者包括皇室、上議院、貴族和奢華的表相，後者則包括下議院、倫敦金融城、資産階級和實權。為了保證前者的魔力不至於消失，前者應該始終隔絕於人們的視線之外。

　　在當今的華盛頓，尊嚴體制包含3個麥迪遜主義的政府分支——總統、國會和最高法院。而效率體制則被貼上“杜魯門主義”的標簽，哈裏 S 杜魯門總統設立了NSC、國家安全局，以及德懷特 艾森豪威爾所稱的“軍事-工業複合體”的其他關鍵組成部分。這個複合體更恰當的名稱應該是“數據-情報複合體”。格倫農稱，自己的理論如果要站得住腳的話，美國的雙重政府就必須滿足兩個標準。首先，麥迪遜主義的體制必須看上去控制了國家安全機構。其次，它們事實上必須沒有控制這些機構。

　　格倫農談到了負責情報工作的46個聯邦部門和機構，以及分佈在全美1萬個地方為這些機構效力的2000傢俬營企業。理論上，總統向這些機構下達指令，國會授予它們權力，法院評估它們的行動是否合法。實際上，是這些機構起草總統要發佈的指令，草擬國會要通過的法律，並指定監督這些機構的秘密法庭的法官。

　　在2013年愛德華 斯諾登曝光美國國家安全局大肆進行監視活動後，官員們堅稱有一個“健全的法律體制”在監督國安局的活動。然而數據卻説明情況並非如此。外國情報監視法院(Foreign Intelligence Surveillance Court)自1979年設立到2013年期間，總共從國安局那裏收到了35333次監視請求。其中只有12次請求未能獲准。該法院的法官任命由最高法院的大法官全權決定。法院的裁決是秘密的。不允許進行上訴。在斯諾登事件後，奧巴馬曾下令對該法院進行“獨立”審查。但幾乎什麼都沒有改變。

　　國會山的監督也大有文章。事實上，各情報機構只向８位立法者介紹情況，而且通常是在事後。這些立法者不允許帶助手或者做筆記。“我們就像蘑菇一樣，”前立法者諾曼 米內塔説，“他們讓我們呆在暗處，給我們灌輸大量肥料。”

　　閱讀格倫農作品的人不會太多。他的書學術味太濃，不符合大眾口味。更多人會閱讀羅斯科普夫的著作，這本書也的確值得更多人閱讀。作為一本講述“9 11”事件後政策制定的書，羅斯科普夫的著作不太可能被超越。但最暢銷的將會是帕內塔的回憶錄，因為這本書的宣傳力度很大。然而，那些購買了帕內塔的書的讀者應該記住，書中遺漏了大部分有趣的內容。正如奧巴馬所説的，美國中央情報局想要什麼就有什麼。