析美國小布希政府關於兩岸關係的政策

時間:2003-07-23 17:24　　　來源：

　 美國是兩岸關係發展的最重要外部因素，美國政府的政策對兩岸關係的發展有著重要的影響。小布希上臺後美國政府實行怎樣的兩岸關係政策？對其上臺前美國一些人提出的要求是否採納？這一政策對海峽兩岸關係起著什麼樣的作用？本文試圖圍繞這些問題作一初步分析和探討，不妥之處請各位批評指正。

一、關於一個中國的政策

一個中國政策是自1972年以來美國六屆政府所明確聲明堅持的，是其兩岸關係政策的一項基本內容。但是，隨著李登輝執政後臺灣當局對一個中國原則的動搖和背棄，特別是李登輝1999年7月拋出“兩國論”後，美國開始不斷有人質疑並主張修改美國政府的一個中國政策，其中不少是共和黨人士。參議院外委會主席赫爾姆斯曾指責美國政府的一個中國政策是冷戰時期的産物，是“令人迷惑不解的虛構”。眾議院多數黨（共和黨）督導迪萊説，一個中國政策不能反映該地區的新現實，即一個自由民主的臺灣和既不自由又不民主的中國。1因此，在2000年起草競選綱領時，共和黨外交政策小組委員會主席傑克遜和委員前眾議員列文斯頓曾力主刪除“一個中國”的文字。最後，原來有5處提到的“一個中國”被刪得只剩下一處。22000年5月4日，剛從美國國防部退下的副助理部長並擔任美國“戰略及國際研究中心”副總裁的庫爾特坎貝爾在華盛頓——有關中國軍事現代化的會議上認為，民進黨在臺灣的崛起和陳水扁當選，已使兩岸形勢起了根本性的變化，所以美國行政當局也必須在未來兩年內重新檢討現行對臺政策，包括一個中國的政策在內。3著名的美國中國問題專家哈裏哈丁認為，美國國內一個中國的共識正在瓦解。臺灣民進黨上臺後看到這一情況也積極向美國方面遊説。2000年4月，美國對外政策全國委員會成員洛德等4人訪問臺灣時，陳水扁曾對他們表示一個中國不能是原則。2001年3月民進黨“立委”戴振耀舉行記者會宣稱有70位“立委”、214名教師、46位醫師、88位其他人士將聯名寄信給小布希總統，要求美國檢討一個中國政策。

當然，美國政界、學術界支援一個中國政策的也大有人在。除了中國問題專家中的所謂“紅隊”外，共和黨中的鷹派代表人物之一沃爾福威茨也力持此點。他認為，自1972年上海公報提出“一個中國”20餘年來，雖然形勢已大不相同，但在處理困難及敏感的臺海議題時，“一個中國政策仍然是最有用的架構”，主張一個中國政策效用至大，美國應該繼續堅守5。

經過謹慎思考權衡利弊，新一屆美國政府還是決定維持一個中國的政策。2001年3月23日美國副總統切尼在會見訪美的錢其琛副總理時表示，美國新政府將會繼續奉行一個中國政策。6這是美國新一屆政府第一次明確向中國政府表態。以後，在鮑威爾國務卿2001年7月訪華、小布希總統2001年10月在上海出席APEC年會、2002年5月胡錦濤副主席訪美、2002年10月江澤民主席訪美、2003年6月小布希在法國埃維昂會見胡錦濤時，美國政府官員一再重申了這一立場。

小布希政府雖然維持了前幾屆美國政府奉行的一個中國政策，但是在新世紀國際形勢和兩岸形勢都發生重大變化的背景下顯示出其特點。一是向中方明確表示以“三報一法”作為美國一個中國政策的基礎。以往美國政府在向中國政府説明其政策時，只表示堅持一個中國政策遵守美中三個聯合公報，一般回避當局提及中國政府強烈譴責的《與臺灣關係法》；而在面對臺灣和其他方面時，再表示要遵守《與臺灣關係法》。但是小布希政府開始改變了這一做法，在與中國領導人會見時表示要遵守《與臺灣關係法》。2001年3月下旬錢其琛副總理訪美時，小布希表示美國將信守《與臺灣關係法》，遵循其中的義務。2002年8月下旬美國副國務卿阿米蒂奇訪問北京後在日本舉行的記者會上，兩次説明他在北京告訴中國領導人，美國的政策是基於美中三個聯合公報和《與臺灣關係法》的一個中國政策。二是常做違反一個中國政策的事情，有架空、虛化一個中國政策的傾向。在言論上，小布希政府高層官員曾經在公開場合多次將中國臺灣地區稱為“中華民國”，事後在中國政府外交部進行交涉時美國方面總是解釋説是“口誤”。2001年3月國務卿鮑威爾在國會舉行的聽證會上説，聯合國席位留給北京而讓臺灣在不具備聯合國會員資格情況下參與這些組織的活動，是符合當前美國利益的安排。副國務卿阿米蒂奇在國會的聽證會上曾説，外交上承認臺灣不與一個中國政策衝突。7在行動上，美國政府更是不斷加強與臺灣當局的實質關係。如在軍事方面，大幅度提高對臺軍售的性能和數量，提高與臺灣當局軍方接觸的級別和形式。2002年2月允許臺“國防部長”訪美，2003年6月美國防部副部長在五角大樓辦公室接待臺灣軍方領導人；在外交方面，不斷突破以往的限制和做法。在對臺灣方面，不斷提高臺灣當局領導人過境美國時受到的待遇，表示支援臺灣當局以觀察員身份參加世界衛生組織大會等。在美國自己方面中美建交時明確規定的非官方機構“美國在臺協會”2003年5月將其屬下的旅遊服務處改名為旅遊簽證處，公開顯示其處理外交事務的職能。7月3日，美國在臺協會臺北辦事處在臺北舉行大型慶祝美國國慶酒會，並邀請臺灣所謂“行政院長”、“立法院長”等多名政要出席。

二、關於“模糊戰略”

美國政府在處理臺灣問題時長期使用的一個手法就是“模糊戰略”。其在政治上表現為：在上海公報中對一個中國的內涵，即對是指中華人民共和國還是指“中華民國”採取模糊態度；在中美建交公報中對臺灣是中國領土一部分的主權歸屬含義採取模糊態度，即不明確承認臺灣是中華人民共和國領土的一部分。在軍事上表現為：在中美建交前對美國是否承擔協防金門馬祖等沿海島嶼的義務採取模糊態度；在中美建交後對美國是否承擔防衛臺灣的義務採取模糊態度。在1995-1996年的臺海危機中美國政府再次運用了這一手法。但在此期間和之後，美國開始有人産生疑問，由此産生了是否改變“模糊戰略”的大討論。在臺海危機期間，美國國會反對政府採取“模糊戰略”，主張明確表明立場。以眾議院共和黨政策委員會主席考克斯為首的82名眾義員提出一項保衛臺灣的決議草案，96年3月19日，眾議院以369票贊成14票反對通過了這一決議。危機之後眾議院加緊討論制定要變“模糊戰略”為“清晰戰略”的法案，並於2000年2月以壓倒多數通過了《加強臺灣安全法》法案。1998年3月8日，前國防部助理部長約瑟夫奈在《華盛頓郵報》發表文章認為必須改變對臺政策的“模糊性”。在2000年3月卡托研究所（CATO）舉行的“中美關係及臺灣問題”研討會上卡托研究所的高級研究員班多（Doug.Bandow）認為，美在臺海問題上的“模糊戰略”必須改變。如果美認定中國是美未來的“競爭對手”，美應積極協防臺灣，重建美臺共同防禦條約。2001年5月17日，美參議院外委會資深共和黨議員理查德盧格在《華盛頓時報》上發表了題為“及時擺脫模糊策略”的文章。

美國也有人反對改變“模糊戰略”。美國智庫“亞洲基金會”在一份向布希新政府提出的報告中建議，美國應向臺北表明不會支援北京未接受而達成的臺灣獨立，如果臺灣片面宣佈“獨立”，或從事其他目的在挑釁北京的行動，美國未必會馳援臺灣。這份報告説，同樣重要的是，美國應該向北京表明反對用武力解決臺灣問題，如果中共大陸用武力解決臺灣問題，“可能面臨美國介入”，但究竟華府將如何因應這種局面，則仍應保持戰略模糊，避免具體説明美國在什麼情況下會介入或不會介入。這份以“美國在亞洲角色”為題的報告是一個由37位跨黨派重量級人士組成的專案小組經過一年研討後匯整意見而成的，成員包括布魯金斯研究院院長阿瑪科斯特、前國防部長佩裏、著名中國問題專家施樂伯、何漢理、李侃如、傅立民、前任駐北京大使芮孝儉、尚慕傑等。8

這裡首先需要説明的是，美國國內關於是否改變“模糊戰略”的討論其實是圍繞軍事方面，而不包括政治方面的內容。從這一角度看，小布希上臺後美國政府在一定程度上有向“清晰戰略”轉變的跡象，即從使用“模糊戰略”使兩岸摸不清楚美國的底，不敢貿然行動從而達到避免兩岸衝突的不統不獨、維持現狀的目的，轉變為準備應對可能發生的大陸對臺動武，在必要時協防臺灣。美國的做法一是調整其全球戰略部署，明顯加強了在太平洋地區的軍事力量；二是上臺後立即大幅度增加對臺軍售。2001年4月，美國政府宣佈了總額高達數十億美元的對臺軍售決定，其中包括“基德”級驅逐艦、柴油動力潛艇、P-3反潛直升機、長程預警雷達等大批先進武器裝備。三是明確表示依照《與臺灣關係法》，美國在臺灣受到攻擊時的協防義務。2001年4月25日，在美國廣播公司《早安美國》節目中，有記者問如果中國大陸攻打臺灣，美國是否有義務保衛臺灣時，小布希回答説，“是的，我們有這個義務，中國必須了解這一點。我會這樣做的。”有記者問美國是否會使用全部軍事力量？小布希回答説，“（美國）將盡全力來幫助臺灣自衛。”小布希的講話引起了美國輿論的關注及中國政府和人民的憤慨。美國輿論猜測這是否意味著小布希政府要改變美國多年來採取的“模糊戰略”，中國政府認為這是美國政府背棄了自己在中美三個公報中的承諾，是對中國主權和領土完整的公然挑釁，將進一步助長“臺獨”勢力的囂張氣焰，危害臺海地區的和平與穩定。雖然隨後小布希很快就有關問題再次向媒體作了回答以示澄清，美國國務院官員也強調小布的談話不表示美國對臺灣問題的政策有任何改變。但美國新一屆政府的用意已經是昭然若揭。一些美國專家認為，這些解釋非但沒有表明小布希在臺灣問題上的政策未變，反而證實了這一政策正在發生變化9。

當然在另一方面，美國政府也向臺灣當局表明不支援甚至反對“臺獨”的立場。克林頓政府表示的“三不”立場，曾經使臺灣當局相當不滿。陳水扁在小布希當選後多次要求美國新一屆政府放棄“三不”説法。小布希政府上臺後初期的確沒有重復“三不”的説法。但是在民進黨當局大肆推行“漸進式臺獨”，對兩岸關係穩定産生挑戰後，美國政府開始強調其不支援臺灣獨立的態度。2002年5月，美國國防部副部長沃爾福威茨在2002年5月胡錦濤訪問美國時，副總統切尼説，布希政府堅持一個中國政策，恪守美中三個聯合公報原則，不支援臺灣獨立，不鼓勵“臺獨”勢力的發展。2002年8月3日陳水扁發表“一邊一國”論後，美國表示對此感到意外和關切，並要求臺灣方面做出解釋。臺灣當局派“陸委會”主委蔡英文赴美後，美國政府明確告訴臺灣方面美國支援一個中國政策，不支援臺灣獨立，並希望未來不要發生意外。美國官員表示在根本上美國堅持兩岸問題和平解決時，也同樣關切兩岸任一方有任何危害和平解決的動作。

2003年春天，在美國忙於攻打伊拉克時，臺灣當局開始搞起推動公投活動。美國國務院對臺灣當局這種做法甚為不滿，先後通過美國在臺協會臺北辦事處處長包道格以及國務院發言人等多種渠道，再三向臺灣方面表達對公投的“強烈關切”，提醒陳水扁恪守當初就職演説中的“四不一沒有”的承諾。包格道在6月初回國述職返回臺北後約見了臺灣朝野人士，就臺灣可能進行的公投議題向他們明確表示，美國嚴重關切此事，這可能會踩到大陸所設定的紅線。臺“外交部長”簡又新到美國時，美國在臺協會理事主席夏馨在他與會面時曾提出三點質疑：1.公投的必要性；2.中共的反應；3.公投可能産生的變數。6月23日美國國務院發言人裏克又表示，要舉辦何種議題的公投是臺灣當局自己應決定的事，而美國政府的立場非常清楚，即海峽兩岸應自行克制，不要採取或發表任何會導致升高兩岸緊張關係或造成對話困難的行動或聲明。

總而言之，小布希政府的“清晰戰略”就是讓兩岸清楚美國政府的明確堅定立場：美國尋求的是臺灣海峽的和平與穩定，美國唯一堅持的原則，就是兩岸問題必須和平解決；不許大陸對臺動武，不支援臺灣獨立，兩岸互不挑釁；如果大陸貿然動武，美國要協助臺灣自衛；如果臺灣自行宣佈獨立引起衝突，那後果自負。但是“模糊性”也不是完全沒有意義，在任何防禦臺灣、如何防禦臺灣、用何防禦臺灣問題上，美國仍然需要保留模糊，但這是“戰術模糊”。

三、關於兩岸對話的態度

在克林頓政府第二任期時，美國對兩岸開展政治對話採取了支援促進的態度。1997年江澤民訪美時克林頓説兩岸對話的進行“越快越好”，1999年李登輝提出“兩國論”後，克林頓提出以“一個中國、和平解決、兩岸對話”作為其兩岸政策的三個支柱。美國助理國務卿羅斯還曾經提出了“中程協議”的建議。由前美國政府高級官員組成的訪問團多次往返兩岸之間。美國還由美國外交政策全國委員會出面組織了由兩岸學者專家參加的第二管道圓桌會議。這一會議從1997年以來每半年舉行一次，到2000年8月共舉行7次。

小布希政府上臺後對兩岸對話原則上表示了支援的態度，2001年5月1日，美國負責東亞和太平洋事務的助理國務卿詹姆斯凱利在參議院外委會上説，我們造成並鼓勵海峽兩岸對話但不充當調解人的角色。同年6月12日，凱利在眾議院國際關係委員會東亞及太平洋事務小組委員會舉行的聽證會上説，核心問題是海峽兩岸如何從著重于軍事平衡轉變到著重于如何開始解決臺北和北京的分歧。中華人民共和國和臺灣的首要任務應當是恢復直接對話。但我們想看到的不僅僅是一個開端，而是海峽兩岸對話的真正成果。2002年1月28日美國在臺協會（AIT）理事主席卡睿哲在臺北政大國際關係中心就美國的臺海政策發表演講時説，雙方都需要更好地理解對方及其尋求密切關係的目的。政治對話、經濟合作和相互理解相結合所帶來的前景是，讓雙方都發現它們有越來越多的共同利益，從而更有理由尋找解決它們的分歧的可行途徑。

但是與克林頓時期相比，小布希政府對推動兩岸對話的實際行動相對較少。小布希上臺後不久，2001年4月美國外交政策全國委員會宣佈，其組織的由兩岸學者專家參加的第二管道圓桌會議不再舉行。對前一屆美國政府提倡的“中程協議”，小布希政府也不再提及。2001年6月12日，凱利説美國沒有解決海峽兩岸分歧的方案。另外，對於民進黨上臺後兩岸對話沒有能夠恢復，美國認為大陸方面有更大的責任，認為大陸方面把承認一個中國原則作為對話的前提是給兩岸對話設置障礙。2002年1月28日，卜睿哲聲稱，兩岸協商的一方預先設定恢復對話的先決條件，甚至讓對方懷疑這等於是在進行協商之前就已經在基本問題上做出了讓步，這種要求似乎是“不具有建設性的”。如果要恢復海峽峽谷岸的對話並使其富有新的活力，中華人民共和國就不能忽視臺灣人民選出的代表，而是必須提出對以民主方式選出的領導人有吸引力的論點。10

但是美國政府對發展兩岸經貿關係持贊成態度。另外，在中共16大之後，2002年11月美國前國防部長威廉佩裏、前總統國家安全事務助理布倫特斯考克羅夫特、前參謀長聯席會議主席沙利卡什維利、前駐華大使普赫等一行人先後訪問了臺北和北京。佩裏等人在克林頓時期曾經積極奔走于兩岸，是兩岸對話的推動者。他們的再次出行，是否意味著小布希政府在今後對兩岸對話會採取一些實際的促進動作，我們將拭目以待。

四、小布希政府兩岸關係政策的特點及作用

歷屆美國政府兩岸關係政策的出發點都是維護美國的國家利益，服務於美國希望海峽兩岸不統不獨維持現狀的目標。小布希政府的兩岸關係政策在這方面保持了延續性。但是與克林頓政府在處理與兩岸的關係中相對更側重大陸方面比較，小布希政府似乎更注意把握平衡性。小布希政府對海峽兩岸雙方可以説是既左右逢源，又左右出擊，時而偏重臺灣，時而傾向大陸，沒有讓人感到穩定的側重。左右逢源是由於中國大陸市場對美國具有重要的經濟意義，中國政府在許多國際事務方面的合作也是美國政府所需要的；而臺灣對美國來説具有重要的政治、軍事、戰略價值。美國政府對哪一方面的利益都不想失去，因此採取一手改善加強同中國政府的官方關係，一手提升同臺灣當局的實質關係的雙軌策略。左右出擊是對兩岸任何一方面有違美國兩岸關係政策目標的行為，美國政府都會加以干涉施以壓力。因此美國對於大陸方面在沿海地區部署導彈的行動一直是橫加指責，要求撤除；對於臺灣方面的“一邊一國”論及“公投”立法活動表示關切，告訴其如果因為臺灣宣佈獨立導致兩岸衝突，後果自負。

美國政府的政策對兩岸關係的影響和作用是複雜的，既有正面的影響，又有負面的作用。我們要客觀承認美國兩岸關係政策對我們有利的方面，盡力發揮其積極影響。拿它與中國政府對兩岸關係的政策比較，雙方有同有異，美國政府奉行一個中國政策的表示、主張兩岸分歧的和平解決、不支援臺灣獨立的立場與中國政府堅持的一個中國原則、和平統一的方針雖然有差別，但是也有共性。在我們開展反對臺灣獨立的鬥爭中，可以起到重要的不可替代的作用。中國政府充分認識到這一點，因此一直要求美國政府在兩岸關係中發揮積極的影響。早在80年代鄧小平同志就有過這方面的闡述。在當前這一點仍然有現實意義。2003年6月16日，中國駐美大使楊潔篪在美國商會發表的演講中説，美國政府已向中方做出堅持一個中國政策、恪守中美三個聯合公報和反對“臺獨”等承諾。美方應遵守承諾，妥善處理臺灣問題，不向“臺獨”勢力發清楚錯誤信號，在中國實現和平統一的進程中發揮建設性作用。11
美國政府的政策對兩岸關係發展的消極作用也是必須重視的。從根本上説，美國政府是不希望中國實現統一的。因此，美國政府只説不支援臺灣獨立，而不是反對臺灣獨立；説希望兩岸問題和平解決，而不是希望兩岸和平統一；強調要尊重臺灣民眾的意願，卻從不提要尊重大陸方面人民的感情。而且，美國向臺灣出售大規模先進武器和不斷提升與臺灣當局的實質關係，客觀上都助長了主張臺灣獨立的分裂勢力的氣焰，為惡化兩岸關係埋下隱患。

“解鈴還需繫鈴人”。兩岸關係的發展從根本上説是我們中國人自己的事，兩岸的前途應該掌握在我們兩岸人民自己的手中。相信通過兩岸持續不斷的交流與合作，兩岸之間共同利益的日益增加，中國人一定能夠發揮出智慧，排除外力的干擾，實現祖國的完全統一。

1台灣《聯合報》2000年6月18日
2《美國問題研究》第一輯 北京時事出版社2001年第39頁。
3台《中國時報》2000年5月6日
4台灣東森新聞網2001年3月16日
5台《中國時報》2000年8月8日
6《人民日報》2001年3月25日
7台灣《自由時報》2001年3月31日
82001年2月12日臺“中央社”電。
9《環球時報》2001年4月28日
10《臺灣週刊》2002年第5期
11《人民日報》2003年6月18日

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