構建優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局和國土空間體系

　　作者：胡祖才

　　黨的二十大報告指出，構建優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局和國土空間體系。這是以習近平同志為核心的黨中央立足全面建設社會主義現代化國家新征程，對新發展階段區域發展和空間治理作出的重大部署，為今後一個時期推動區域協調發展、完善空間治理指明瞭前進方向、提供了根本遵循。我們必須深入學習領會，認真貫徹落實。

　　一、深刻認識構建優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局和國土空間體系的重要意義

　　構建優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局和國土空間體系，是完整、準確、全面貫徹新發展理念，解決發展不平衡不充分問題，著力推動高品質發展，加快構建新發展格局的重要戰略舉措，具有重大而深遠的意義。

　　（一）這一戰略舉措是構建新發展格局的必然要求。習近平總書記指出，構建新發展格局是以全國統一大市場基礎上的國內大迴圈為主體，不是各地都搞自我小迴圈。既要堅持全國一盤棋謀篇佈局，也要發揮各地區比較優勢落好棋子。這就要求各地區找準自己在國內大迴圈和國內國際雙迴圈中的位置和比較優勢，把構建新發展格局同實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略等有機銜接起來，促進各類要素合理流動和高效集聚，加快構建高品質發展的動力系統，推動形成優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局和國土空間體系，為構建新發展格局提供多層次、全方位的空間基礎。

　　（二）這一戰略舉措是促進全體人民共同富裕的必然要求。習近平總書記強調，共同富裕是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特徵。必須清醒地看到，我國幅員遼闊、人口眾多，各地區自然資源稟賦差別之大在世界上是少有的，發展不平衡不充分的問題仍然突出，尤其是地區、城鄉、收入差距比較明顯。這就要求我們加快實施區域協調發展戰略，協同推進新型城鎮化和鄉村振興，構建優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局和國土空間體系，逐步縮小區域差距、城鄉差距、收入分配差距，讓欠發達地區和低收入人口共用發展成果，在現代化進程中不掉隊、趕上來，逐步實現全體人民共同富裕。

　　（三）這一戰略舉措是實現人與自然和諧共生的必然要求。習近平總書記指出，生態文明建設是關係中華民族永續發展的根本大計，要站在人與自然和諧共生的高度來謀劃經濟社會發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、産業結構、生産方式、生活方式。這就要求我們按照主體功能區定位，立足資源環境承載能力，優化區域經濟佈局和國土空間開發保護格局，落實基本農田、生態保護、城鎮開發等空間管控邊界，強化國土空間規劃和用途管控，使農産品主産區生産能力有效提升，生態功能區得到更好保護，城鎮化地區緊湊集約發展，形成人與自然和諧共生的空間格局。

　　（四）這一戰略舉措是統籌發展和安全的必然要求。習近平總書記強調，安全是發展的前提，發展是安全的保障。統籌發展和安全，既要推動區域經濟持續健康穩定發展，築牢國家繁榮富強、人民幸福安康、社會和諧穩定的物質基礎，又要牢牢守住國土空間安全底線，為發展提供更為穩固的空間基礎和條件。這就要求我們樹立底線思維和戰略眼光，通過構建優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局和國土空間體系，強化國家糧食安全、能源安全、産業鏈供應鏈安全，促進民族團結融合，維護邊境安全和邊疆穩定，推動我國實現更具韌性、更加安全的可持續發展。

　　二、黨的十八大以來構建區域經濟佈局和國土空間體系取得重要進展和重大成效

　　黨的十八大以來，習近平總書記登高望遠、統攬全局，準確研判區域經濟發展新形勢，原創性地提出了一系列關於區域經濟發展和空間治理的新理念新思想新戰略，親自謀劃、親自部署、親自推動了一系列重大戰略、重大政策、重大舉措，實現區域經濟佈局不斷優化，國土空間治理水準不斷提升，引領我國區域發展取得歷史性成就、發生歷史性變革。

　　（一）區域重大戰略引領性不斷增強。京津冀協同發展邁出堅實步伐，疏解北京非首都功能取得突破，雄安新區進入大規模建設階段，北京城市副中心建設成效顯著。長江經濟帶發展堅持共抓大保護、不搞大開發，生態環境系統保護修復成效明顯，發生了轉折性變化，長江幹流全線達到Ⅱ類水質，實現了在發展中保護、在保護中發展。粵港澳大灣區建設持續推進，硬聯通、軟聯通不斷加強，對支援香港、澳門融入國家發展大局發揮了重要作用。長三角區域一體化進程加快，政策協同、産業合作、設施共建、服務共用、分工合理的一體化格局逐步成形。黃河流域生態保護和高品質發展紮實起步，污染防治、生態保護修復、深度節水控水等領域重大工程深入實施。

　　（二）主體功能區定位更加明確。覆蓋全國和省級、陸域和海域的主體功能區規劃發佈實施，每個縣級行政單元均明確了主體功能定位，為實現各地區按比較優勢發展提供了遵循。主體功能區“9+1”的配套政策體系基本建立並不斷完善，“多規合一”改革取得重要突破，耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界“三區三線”劃定基本完成。設立三江源、大熊貓、東北虎豹等首批國家公園，以國家公園為主體的自然保護地體系加快建立，生態系統穩定性更加鞏固。中心城市和城市群等經濟發展優勢區域的承載能力進一步增強，農産品主産區、重點生態功能區、能源資源富集地區和邊境地區的保障能力進一步提升。

　　（三）城鎮化戰略格局基本形成。以人為核心的新型城鎮化戰略深入實施，城鎮化率由2012年的53.1%提升到2021年的64.7%，“兩橫三縱”城鎮化格局基本形成。“19+2”城市群主體形態更加定型，截至2020年城市群地區承載了全國約3/4的常住人口、貢獻了近85%的地區生産總值，京津冀、長三角、珠三角三大城市群國際競爭力顯著增強，成渝地區雙城經濟圈建設勢頭強勁，長江中游、北部灣、關中平原等城市群加快一體化發展，一批跨省域、跨市域的現代化都市圈加快培育，新的增長極、動力源正在加快形成。城鎮規模結構持續優化，中心城市輻射帶動能力逐步增強，中小城市和縣城活力顯著提升。綜合交通運輸網路支撐作用不斷增強，高鐵網對50萬人以上城市的覆蓋率達到89.9%，鐵路網對20萬人以上城市的覆蓋率達到99.1%。

　　（四）區域發展協調性明顯提升。統籌推進西部大開發、東北全面振興、中部地區崛起、東部率先發展，共建園區、對口幫扶、轉移支付、區際利益補償等區域協調發展機制不斷豐富完善，區域發展的系統性、整體性、協調性明顯增強。中西部地區經濟增速連續多年高於東部地區，中部和西部地區生産總值佔全國比重分別由2012年的21.3%、19.6%提高到2021年的22%、21.1%，東部與中部、西部每人平均地區生産總值比分別從2012年的1.69、1.87下降至2021年的1.53、1.68，區域發展相對差距持續縮小。脫貧攻堅取得全面勝利，歷史性地解決了絕對貧困問題，革命老區振興發展取得顯著成效，民族地區譜寫出民族團結進步的新篇章，邊疆地區基礎設施和公共服務大幅改善，邊疆安全穩定大局持續鞏固。

　　但是也要看到，我國區域發展出現了一些新情況新問題。區域經濟發展分化態勢明顯，各板塊內部也出現明顯分化；發展動力極化現象日益突出，“大城市病”問題仍待進一步破解；部分區域發展面臨較大困難，東北、西北地區發展仍然相對滯後，一些城市特別是資源枯竭型城市、傳統工礦區城市發展活力不足；農業基礎還不穩固，耕地保護和糧食安全還面臨不少挑戰，生態環境保護任務依然艱巨；促進區域協調發展的政策和機制還需進一步完善，部分地區的比較優勢有待充分發揮；等等。這些問題都需要我們在推動區域發展和空間治理中不斷加以解決。

　　三、構建優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局和國土空間體系的重大任務

　　構建優勢互補、高品質發展的區域經濟佈局和國土空間體系是一項事關發展全局的戰略性舉措。要緊緊圍繞黨的二十大報告明確的目標要求和任務導向，深入實施區域協調發展戰略、區域重大戰略、主體功能區戰略和新型城鎮化戰略，調整完善區域政策體系，完善國土空間治理體系，推動各項戰略舉措協同發力，確保重大部署落到實處、取得實效。

　　（一）深入實施區域協調發展戰略，在發展中促進相對平衡。推動西部大開發形成新格局，把握向西開放戰略機遇，加快西部陸海新通道建設，積極融入“一帶一路”建設，大力發展特色優勢産業，深入實施重大生態工程，不斷提升可持續發展能力。推動東北全面振興取得新突破，從維護國家國防、糧食、生態、能源、産業安全的戰略高度，全力破解體制機制障礙，激發市場主體活力，推動産業結構調整優化。促進中部地區加快崛起，充分發揮連南接北、承東啟西的區位優勢，推進製造業轉型升級，著力推動內陸高水準開放，繼續在全國高品質發展中發揮生力軍作用。鼓勵東部地區加快推進現代化，發揮基礎雄厚、創新要素集聚等優勢，加快培育世界級先進製造業集群，提升要素産出效率，持續推進消費升級，不斷提高創新能力和經濟增長能級。支援革命老區在保護好生態的前提下因地制宜發展特色産業，支援民族地區加快發展，加強邊疆地區建設，推動興邊富民、穩邊固邊。建立健全區域戰略統籌、市場一體化發展、區域合作互助、區際利益補償等機制，推動實現基本公共服務均等化、基礎設施通達程度比較均衡、人民基本生活保障水準大體相當。

　　（二）深入實施區域重大戰略，增強高品質發展的重要動力源。京津冀協同發展要牢牢把握疏解北京非首都功能“牛鼻子”，實施一批標誌性疏解項目，高標準、高品質建設雄安新區和北京城市副中心，全力推動協同發展、一體化發展。長江經濟帶發展要堅持共抓大保護、不搞大開發的戰略導向，持續深化生態環境系統保護修復，努力建設成為我國生態優先綠色發展主戰場、暢通國內國際雙迴圈主動脈、引領高品質發展主力軍。粵港澳大灣區建設要著眼于促進香港、澳門融入國家發展大局，加快基礎設施建設和互聯互通，深入推進重點領域規則銜接、機制對接，加快建設深圳中國特色社會主義先行示範區，打造富有活力和國際競爭力的一流灣區和世界級城市群。長三角一體化發展要以促進一體化高品質發展為重點，深入推進生態綠色一體化發展示範區、上海自貿試驗區臨港新片區、虹橋國際開放樞紐等建設，提高長三角地區配置全球資源能力和輻射帶動全國發展能力。黃河流域生態保護和高品質發展要堅持統籌推進山水林田湖草沙綜合治理、系統治理、源頭治理，從根本上提升黃河流域生態環境品質。

　　（三）深入實施主體功能區戰略，完善國土空間體系。落實主體功能區制度，支援城市化地區高效集聚經濟和人口，支援農産品主産區增強農業生産能力，支援生態功能區把發展重點放到保護生態環境、提供優質生態産品上。細化主體功能區劃分，按照主體功能定位劃分政策單元，對重點開發地區、生態脆弱地區、能源資源富集地區等制定差異化政策，分類精準施策，推動形成主體功能約束有效、國土開發有序的空間發展格局。出臺實施全國及各地區國土空間規劃，加快形成以“三區三線”為核心的國土空間管控一張底圖，強化“三區三線”空間管控，將18.65億畝耕地和15.46億畝永久基本農田落實到具體地塊，壓實地方耕地保護責任，切實把耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界作為調整經濟結構、規劃産業發展、推進城鎮化不可逾越的紅線。建立健全統一的全域、全要素國土空間用途管制制度，制定不同空間、不同用途的轉換規則，完善用途管制監管體系，提升用途管制效能和服務水準，為高品質發展和國家安全提供保障。

　　（四）深入實施新型城鎮化戰略，提升發展優勢區域綜合承載能力。堅持走中國特色新型城鎮化道路，深入推進以人為核心的新型城鎮化戰略。深化戶籍制度改革，健全農業轉移人口市民化機制和配套政策體系，加快推進農業轉移人口市民化。以城市群、都市圈為依託，構建大中小城市協調發展格局，優化提升京津冀、長三角、珠三角等世界級城市群的國際競爭力，加快推進成渝地區雙城經濟圈建設，打造帶動全國高品質發展的新動力源，紮實推進長江中游、關中平原等跨省區城市群建設，有序培育一批現代化都市圈，推動城市群一體化和都市圈同城化發展體制機制創新，促進大中小城市和小城鎮協調聯動、特色化發展。加快轉變超大特大城市發展方式，合理控制城市規模、人口密度和開發強度，促進多中心、多層級、組團式發展。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，加快補齊短板弱項，更好滿足農民到縣城就業安家的需要。堅持人民城市人民建、人民城市為人民，提高城市規劃、建設、治理水準，實施城市更新行動，加快城市老舊小區和燃氣、污水等地下管網改造，加強城市基礎設施建設，打造宜居、韌性、智慧城市，推動城市空間結構優化和品質提升。堅持黨建引領、重心下移、科技賦能，夯實城市治理基層基礎，不斷提升城市治理科學化精細化智慧化水準。

　　（五）加快建設海洋強國，拓展海洋經濟發展空間。堅持陸海統籌、人海和諧、合作共贏，協同推進海洋生態保護、海洋經濟發展和海洋權益維護。建立沿海、流域、海域協同一體的綜合治理體系，節約集約利用海洋資源，促進海洋開發方式向迴圈利用型轉變，打造可持續海洋生態環境，提高適應氣候變化能力，發揮海洋在助力實現碳達峰、碳中和目標中的重要作用。建設現代海洋産業體系，促進海洋新興産業蓬勃發展，推動傳統海洋産業轉型發展，加快現代海洋服務業協同發展，支援海洋領域數字經濟融合發展，全面提高北部、東部、南部三大海洋經濟圈發展水準，讓海洋經濟成為新的增長點。深度參與全球海洋治理，鞏固和拓展藍色夥伴關係，深入開展重點領域務實合作，推動建設公正合理的國際海洋秩序，堅決維護國家領土主權和海洋權益，推動構建海洋命運共同體。