新型城鎮化需推動縣城特色發展

　　作者：郭冠男、陳潤（中國宏觀經濟研究院經濟體制與管理研究所）

　　縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐。以縣城為重要載體的城鎮化建設，是我國新型城鎮化建設的重要內容，是構建新型工農城鄉關係和推進區域協調發展的重要一環。在此進程中，需高度重視對縣城的功能定位及對其發展方向的分類引導，積極培育專業功能縣城，培育發展特色優勢産業，將不同縣城在資源稟賦、區位優勢以及特色經濟等方面的專業特長髮揮出來，更好推進新型城鎮化建設，推動縣域經濟高品質發展。

　　明晰重要意義

　　縣城是城鄉融合發展的關鍵支撐，産業是縣城發展的重要根基。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，特別是積極培育專業功能縣城，對於增強縣城産業承載力和要素集聚效應、促進城鄉融合發展具有重要意義。

　　一是有利於把我國城鎮化速度穩定在適宜水準。改革開放以來，我國城鎮化水準得到快速提升。2021年末，我國常住人口城鎮化率達到64.72%。從其他國家城鎮化發展情況看，城鎮化率達到60%後，不同國家的城鎮化進程會出現分化。有的國家城鎮化明顯降速，到65%左右就不再提高；有的國家表現為緩慢降速，到75%左右進入穩定狀態；有的國家城鎮化速度一直保持穩定增長，到80%左右趨於穩定。當前，我國人口向大中城市集中的趨勢已經放緩，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設將有助於我國城鎮化速度穩定在適宜水準，為實施擴大內需戰略等一系列重大部署持續提供動力。

　　二是有利於增強縣城的承載力、吸引力、輻射帶動力。截至2021年年底，我國縣城及縣級市城區人口占全國城鎮常住人口近30%，縣及縣級市數量佔縣級行政區劃數量約65%。但總體上看，我國縣城發展仍相對滯後，人口和經濟發展不匹配。具體表現為，大部分縣城建設總體落後，對人口、資本、技術等要素的吸引力不足，産業集聚效應較弱。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，因地制宜補齊縣城發展的短板弱項，促進生産要素在城市、縣城和鄉村之間的流動，推動縣域逐步形成特色鮮明、結構優化、富有競爭力的産業體系，有助於使縣城生産要素的空間集聚效應與産業集群的規模經濟相互促進，使縣城的承載力、吸引力、輻射帶動力全面提升。

　　三是有利於促進城鄉融合發展。縣城是連接城市、服務鄉村的重要橋梁，是破解鄉村發展難題、彌補鄉村發展短板的重要突破口。我國長期形成的城鄉二元結構尚未完全改變，農業勞動生産率低於非農業，城鄉基本公共服務均等化尚在推進之中。當前和今後一個時期，縮小城鄉發展差距、推動農民農村共同富裕是一項重要任務，尤其需發揮好縣城的作用。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，將有力提升縣城對鄉村經濟的輻射帶動作用，加快推進鄉村振興，是促進城鄉融合發展的重要抓手。

　　找準建設重點

　　推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，需順應縣城發展規律、人口流動趨勢和産業變遷態勢，堅持科學把握、精準定位、分類引導、突出重點、特色發展。

　　一要順應縣城發展規律，科學定位、分類引導縣城發展方向。當前，我國縣城呈現出多層次、非均衡發展的特點。大城市周邊縣城積極承接城市産業溢出或功能疏解，全面融入大城市、都市圈及城市群；一大批具有特色産業或特色市場的縣城經過多年發展，産業規模效應和要素集聚效應明顯。縣城所處區域不同，發展基礎、發展階段、産業結構、資源稟賦、腹地面積、環境容量等各不相同，多層次、非均衡發展既是客觀趨勢，也符合城鎮化一般規律。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，需順應縣城發展的內在規律，充分認識縣城發展的巨大潛力，立足其資源環境承載能力、區位條件、産業基礎等，統籌縣城生産、生活、生態、安全需要，對縣城發展方向進行科學定位、分類引導。

　　二要研判人口流動趨勢，探索縣城特色化發展路徑。我國城鎮化還有巨大空間，農村人口向城鎮流動、落戶、定居仍是大趨勢。從城市看，部分城市生活成本高，人口過度聚集，“規模不經濟”“城市病”等問題突出，對人口的吸納放緩。從縣城看，大城市周邊縣城已經成為吸納人口的重要承載地，具有較強産業基礎或産業集群的縣城在促進人口集聚、吸納農業轉移人口、提供就業等方面發揮了重要作用。通過加強基礎好、潛力大、産業特色鮮明的縣城建設，更好發揮這些縣城吸納農業轉移人口的功能，十分重要。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，需順應人口流動趨勢，重點做好大城市周邊縣城和專業功能縣城對農業轉移人口的有效吸納。

　　三要實現聯動綜合施策，大力培育專業功能縣城。産業是縣域經濟發展的主要支撐，産業有特色，縣城發展才有競爭力，縣域經濟才有輻射力。當前，縣城産業尤其是一般性製造業已呈現出地域化、聚集化、特色化發展的趨勢，部分發展較好的專業功能縣城在吸引就業、輻射周邊方面表現突出。推進以縣城為重要載體的城鎮化建設，需立足縣情，更好支援這些具有資源、交通等優勢的縣城發揮專業特長，突出比較優勢，鼓勵縣城利用自身的特色資源、特色文化、特色區位、特色生態等培育發展特色經濟和支柱産業，延伸産業鏈條，健全配套産業，推動産業專業化集群式發展，強化新型城鎮化建設的産業支撐。

　　凸顯産業特色

　　在培育專業功能縣城的過程中，要更好發揮縣城比較優勢，突出主導産業和特色産業，精準增強縣城産業支撐能力，促進縣域經濟特色化、特色經濟産業化、産業經濟集群化。

　　一是堅持“一縣一策”，瞄準特色産業發展方向。實施差異化戰略，立足縣城自身産業基礎和發展實際，把握産業發展趨勢，科學確定縣城主導産業或特色産業，聚焦符合政策、市場規模大且具有地方特色的産業領域，引導産業集中集聚發展，持續釋放産業發展的“乘數效應”。同時，更好發揮政府引導作用，科學編制和完善建設方案，統籌培育本地産業和承接外部産業轉移，突出企業在承接産業轉移中的主體地位。

　　二是完善園區功能，增強産業發展支撐能力。積極搭建産業園區平臺，實現産業規模化、集群化、鏈條化發展，提升現有産業園區能級，提高縣城産業發展的承載能力。産業園區要做好産業導入、産業運營、産業鏈條延伸等方面工作的有序銜接；助力特色産業發展壯大，拓展招商引資、營商服務、要素配置等方面的應用場景；搭建特色創新平臺，引進和培育産業研究院、産業創新中心、眾創空間、大學生創業園等創新平臺；積極探索産業基金運營模式，完善産業園區投融資功能。

　　三是健全配套設施，夯實縣城産業發展基礎。加快形成縣城生産、運輸、消費的良性迴圈，推動産業發展與就業、民生相互促進。具體來看，需著力完善市政交通設施，暢通對外連接通道；建設規模適度的公共倉儲集散回收設施，配套發展物流中心和專業市場，改善縣城消費環境；完善生活配套基礎設施，建設提升教育、醫療、環境、衛生等基本公共服務和設施的水準，推進縣城基礎設施向鄉村延伸、公共服務向鄉村覆蓋。

　　四是破解要素制約，強化産業培育要素保障。使市場在資源配置中起決定性作用，促進城鄉要素自由流動和平等交換。著眼破解當前制約縣城産業發展的制度藩籬和現實障礙，加快推進改革，合理引導城鄉要素雙向流動，實現城鄉要素優化組合、合理配置，強化專業功能縣城持續發展的能力。