以生態優先協同融合促進可再生能源高品質發展

　　作者：夏甘霖（復旦大學環境科學與工程系博士生）；包存寬（復旦大學環境科學與工程系教授）

　　近日，國家發改委、國家能源局等9部門聯合印發的《“十四五”可再生能源發展規劃》指出，“十四五”時期我國可再生能源將進入高品質躍升發展新階段，呈現大規模、高比例、市場化、高品質發展新特徵，將進一步引領能源生産和消費革命的主流方向、發揮能源綠色低碳轉型的主導作用，為實現碳達峰碳中和目標提供主力支撐。“十四五”時期，我國生態文明建設進入減污降碳協同增效、經濟社會發展全面綠色轉型的關鍵窗口期。大力發展可再生能源，推進能源結構綠色轉型，對於實現生態環境品質持續改善、落實碳達峰碳中和目標任務、應對全球氣候變化意義重大。

　　然而，從可再生能源開發規劃建設全過程來看，要實現完全“環境友好”尚有不小差距。比如，在我國風光資源豐富、適合大規模發展風光一體化的地區也往往是重要的生態功能區或生態功能脆弱區，可再生能源的開發建設對區域生態系統的結構和功能可能造成顯著影響；太陽能雖然屬於清潔能源，但光伏發電産業鏈中部分前端製造企業仍屬於高污染、高能耗行業；可再生能源光伏發電、風力發電尤其是化學儲能電池的礦物開採、加工生産，以及廢棄後處理處置造成的生態破壞、環境污染也不容忽視。此外，生物質能發電除利用農業秸稈、果木枝條等以外，城鎮生活垃圾分類後的幹垃圾也將是生物質能的重要來源，而垃圾發電的社會關注度高，其規劃選址建設運作須做好公眾參與，避免發生環境群體性事件等等。

　　在“雙碳”目標背景下，結合我國可再生能源發展現狀，將構建現代能源體系與生態環境保護、經濟社會發展目標深度融合，在生態優先、綠色發展原則下促進可再生能源高品質發展，具有重要的現實意義與社會意義。

　　將生態環境保護貫穿于可再生能源規劃建設的各方面、全過程

　　堅持生態優先、因地制宜、多元融合開發可再生能源。一是推動風光發電和沙漠治理、觀光旅遊、現代農業、礦坑修復、鹽鹼灘塗地開發保護等結合發展，並結合光伏開展工礦廢棄土地生態修復，利用鹽鹼灘塗地等土地資源建設風光儲輸一體化基地，推動可再生能源與現代農業、養殖業融合發展；二是科學有序推進大型水電基地建設，按照生態優先、確保底線原則做好抽水蓄能電站的勘測設計和開發建設；三是因地制宜與北方供暖、鄉村能源升級、空氣品質保障行動等相結合，推動生物質能多元化開發，合理髮展城鎮生活垃圾焚燒發電、農林生物質發電和沼氣發電等；四是在確保海洋生態功能和生態系統完整性的前提下，穩步推進海洋能開發，結合“生態島礁”工程，勘測評估海洋可再生能源，推動海上風電、潮汐能、生物質能等海洋能源的開發與利用。

　　推動可再生能源裝備製造、運營維護和廢棄後處置全過程綠色化發展，構建可再生能源全生命週期綠色閉環産業鏈供應鏈。一是實施可再生能源産業智慧製造、綠色製造和清潔生産，鼓勵可再生能源前端高污染、高能耗的風電、光伏發電等裝備製造業100%使用可再生能源，減少煤炭開採的生態破壞和燃煤發電的水資源消耗，降低生産過程中污染物排放對生態環境的影響；二是充分防範、及時應對可再生能源設備運營使用期間的生態環境影響、事故環境風險、危險廢物以及社會穩定風險等；三是針對可再生能源尤其是風電、光電及化學儲能設備批量退役與回收處理等問題，制定具體的全生命週期影響分析與管理體系和管理辦法。

　　細化生態功能區對可再生能源開發的空間管控

　　可再生能源項目規劃選址、開發建設不能突破生態承載能力與生態紅線的“硬約束”，既要儘量避免可再生能源開發建設侵佔生態空間和農業空間尤其是生態保護紅線和永久性基本農田，又要保障可再生能源開發利用的合理用地用海空間需求。借助國土空間一張圖和國土空間基礎資訊平臺，完善可再生能源空間用途管制規則，處理好可再生能源項目選址與國土空間規劃“城鎮空間、農業空間、生態空間”三區佈局尤其是與“城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線”三線的關係。

　　一是堅持生態優先，避讓生態保護紅線、天然林和基本草原等管控因素。對於風電、光伏發電項目，其佔地位於三線之外的一般農田和生態空間，項目規劃原則上應嚴格避讓各種自然保護區、特別保護區、自然歷史遺跡保護區、重要漁業水域、河口、海灣、濱海濕地、鳥類遷徙通道、棲息地等重要、敏感和脆弱的生態區域，以及劃定的其他生態保護紅線區。

　　二是細化各主體功能區的空間佈局與可開發強度，協調可再生能源開發與生態保護。限制開發區不等於不能開發，需要對限制開發區內的生態環境基底、資源能源稟賦、社會經濟發展情況進行綜合勘測與評估，銜接各類規劃要求，明確空間佈局，制定可再生能源産業和項目準入清單。例如，對於水電項目，其工程項目應儘量避免佔用三線範圍內國土空間，如確實無法避免佔用三線範圍內用地，應通過規定程式調整三線範圍。

　　三是可再生能源躍升發展對空間需求激增，在“三線”等限制下，風光發電項目土地供給嚴重不足，在強化三線約束、規範可再生能源項目用地的同時，應考慮出臺差別化用地政策，合理規劃土地資源，統籌推進可再生能源推廣應用與生態環境協調發展。“林光互補”項目，雖然佔用林地、草地，但基本不破壞原來的土地生態功能；“光伏治沙”項目，使用戈壁、荒漠等未利用土地，不佔壓土地、不改變地表形態。對於此類項目，可給予一定的用地政策優惠與便利。

　　針對可再生能源政策規劃建設的重大決策，建立以環評為中心的綜合評價體系

　　一方面，做好可再生能源發展相關的政策環境影響評價、規劃環境影響評價和項目環境影響評價。將生態環境因素納入可再生能源政策規劃建設的決策源頭，建立包括“決策前優化-過程中管控-實施後總結”可再生能源決策全過程、涵蓋政策規劃項目決策各層次，既包括減緩不良環境影響也包括提升正面環境效益、挖掘潛在生態價值的綜合評價體系，形成協同推進可再生能源高品質發展的制度合力。

　　另一方面，可再生能源發展中也會涉及安全事故環境風險、危險廢物以及社會穩定風險等。例如，水電項目建設中抽水蓄能、電化學儲能、輸電和升壓變壓等設施涉及群眾切身利益或社會關注度較高，可能帶來一定的社會穩定風險。諸如此類可再生能源發展過程中可能涉及的事故環境風險、社會穩定風險等，應一併納入環評進行綜合評價。

　　探索生態環境導向的可再生能源開發模式

　　2018年8月，生態環境部《關於生態環境領域進一步深化“放管服”改革，推動經濟高品質發展的指導意見》提出探索開展生態環境導向的城市開發模式（簡稱EOD模式）。EOD模式下的可再生能源開發以生態保護和環境治理為基礎，以特色産業運營為支撐，以區域綜合開發為載體，採取産業鏈延伸、聯合經營、組合開發等方式，推動生態環境治理與可再生能源發展有效融合，挖掘發展可再生能源的生態價值和正面環境效益。

　　一是將開發利用可再生能源納入傳統工業的生態化升級改造。一方面，鼓勵工業企業尤其是鋼鐵、石化等開展清潔能源替代，在新建廠房和公共建築積極推進光伏建築一體化開發，發展可再生能源，既能滿足企業電力需求，又能促進工業企業節能減污降碳；另一方面，新可再生能源的開發與利用納入創建生態産業園區，在工業園區、經濟開發區等區域積極推進風電開發，或利用工業園區等建築屋頂，發展“自發自用、余電上網”的分佈式光伏發電，因地制宜建設新能源自備電站，推動綠色電力直接供應和對燃煤自備電廠替代。

　　二是以可再生能源發展推進生態城市和美麗鄉村建設。利用政府、學校與醫院等公共建築、體育文化場館等公共設施或公共場所、道路兩側和公共交通設施、污水與垃圾處理設施以及公共綠地等發展、利用分佈式光伏發電等可再生能源。在美麗鄉村建設中，利用建築屋頂、農院空地、田間地頭、集體閒置土地等推進風電和光伏發電分佈式發展，發展生物天然氣和沼氣，提高畜禽糞便、農業廢棄物等的利用率，整治農村人居環境。

　　三是探索和實施生態友好的可再生能源開發模式，不僅要將減緩生態影響的措施貫穿可再生能源開發建設運營各環節，還應以可再生能源開發建設推進生態環境修復，探索將可再生能源發展作為新基建的重要方面，發展契合當地社會經濟發展、收益能力強的可再生能源産業，反哺生態環境治理、配套設施建設類項目。

　　以生態環境治理體系現代化促進可再生能源高品質發展

　　推進環境治理體系和治理能力現代化，要落實各類主體責任，提高市場主體和公眾參與的積極性，形成多元主體共建共治共用的環境治理格局，形成導向清晰、決策科學、執行有力、激勵有效、多元參與、良性互動的環境治理體系，以高水準的生態環境治理促進高品質的經濟發展和高品質的人民生活。其中，促進可再生能源高品質發展是其中的重要方面。

　　一是政府要完善生態文明領域統籌協調機制，持續優化可再生能源市場化法治化營商環境。構建有利於可再生能源發展的協同監管機制，加強可再生能源規劃、産業政策、開發建設、電網接入、調度交易、消納利用等監管，確保科學規劃決策和有效實施。

　　二是健全市場體制機制，激發市場主體活力，鼓勵和引導金融機構加大對可再生能源行業的貸款發放力度，通過綠色金融、綠色發展基金投資支援可再生能源發展。鼓勵可再生能源企業和重點工業企業充分利用全國碳市場，積極參與碳交易。

　　三是積極探索可再生能源服務商業模式和運作機制，引導鼓勵社會主體參與，引導提升全社會綠色生産和消費意識。