加快構建數據要素國家治理體系

　　作者：陳凱華（中國科學院科技戰略諮詢研究院研究員）；康瑾（中國工業網際網路研究院工程師）

　　黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視數字化發展，明確提出建設數字中國。6月22日，習近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第二十六次會議時強調，數據基礎制度建設事關國家發展和安全大局，要維護國家數據安全，保護個人資訊和商業秘密，促進數據高效流通使用、賦能實體經濟，統籌推進數據産權、流通交易、收益分配、安全治理，加快構建數據基礎制度體系。會議還審議通過了《關於構建數據基礎制度更好發揮數據要素作用的意見》。

　　數據作為新型生産要素，是數字化、網路化、智慧化的基礎，已快速融入生産、分配、流通、消費和社會服務管理等各個環節，深刻改變著生産方式、生活方式和社會治理方式。為保障數據基礎制度體系的健康運作，迫切需要構建符合數據要素特點的數據要素國家治理體系。數據要素國家治理體系是指統籌數據要素流通與應用的一系列相互關聯、相互協調的制度安排，體現在國家、行業、區域、企業、個人等不同層面，涉及科技、産業、社會等不同應用領域以及數據採集、存儲、加工、分析等不同管理階段。構建數據要素國家治理體系不僅是我國推進國家治理現代化的迫切需要，而且是我國釋放數據要素價值、佔據國際數字競爭制高點的迫切需要。為此，需要宏中微系統推進，構建數據要素國家治理框架，面向數據應用與管理全鏈條，促進數據要素在不同環節、不同領域的融通匯聚，堅持技術創新與制度創新雙輪驅動，發揮政府與市場協同作用，提高數據要素治理效能。

　　構建數據要素國家治理體系是數字化高品質發展的迫切需要

　　國家數據要素高效治理迫切需要構建數據要素國家治理體系。數據要素向各領域廣泛擴散滲透，形成了人類世界、物理世界與資訊世界三元融合的複雜系統。三元世界的融合使得傳統數據治理方式錶現出制度供給不足、治理部門分割、響應速度慢等問題。而且，當前不同層級、不同部門、不同類型的數據治理機制未能有效銜接，政府、平臺企業、社會組織、個人等不同主體的數據治理訴求可能會相互衝突，科技、産業和社會不同領域的數據治理規則難以協調。因此，迫切需要構建數據要素國家治理體系，補齊數據要素協同治理制度短板，加強不同數據要素治理規則的銜接，打破治理孤島，提高數據治理整體效能。

　　釋放數據要素價值迫切需要構建數據要素國家治理體系。數據要素的價值生成是一個多維、動態的概念。從數據管理鏈來看，數據要素價值體現在數據採集、存儲、加工、分析、服務等不同環節；從數據應用鏈來看，數據要素價值體現在科技、産業和社會等不同領域的創新應用。我國具有超大規模市場優勢和海量創新主體，為數據要素的價值生成奠定了良好基礎，同時也增大了數據治理的難度。一方面，數據資源利用率不高。將原始數據轉化為數據要素的技術水準有待提升，大量非結構化數據並未得到有效利用。另一方面，數據要素的戰略價值和自生成性特徵促使創新主體紛紛構建自身主導的創新生態系統，但也産生了數據壟斷、數據歧視等問題。因此，迫切需要構建數據要素國家治理體系，推動數據要素的經濟和社會價值有序釋放。

　　佔據數字競爭制高點迫切需要構建數據要素國家治理體系。數據要素治理能力正在成為重塑國際關係，改變國際話語權競爭格局，推動網路空間地緣政治格局加速重構的關鍵力量，世界主要國家和組織紛紛制定數據要素治理規則，培育自身數據要素資源優勢，積極開展數字外交，力求佔據全球數據治理主動權。例如，2022年4月，美國發佈《促進使用公平數據》建議書，提出加強資訊採集、完善基礎設施以充分利用數據資源，建立分類數據管理機制；歐盟于2022年2月發佈《數據法案》，旨在強化數字主權，在數據共用、國際數據傳輸、數據互操作等方面做出了約束性規定。因此，迫切需要構建數據要素國家治理體系，推動各級各類數據治理規則與國際接軌，提高數據治理國際話語權，強化關鍵數據要素的自主可控，佔據國際數字競爭制高點。

　　打造協同高效的數據要素國家治理體系

　　構建兼顧效率、公平與安全的數據要素國家治理體系。一是完善數據載體體系。優化數據中心、超算中心、物聯網等基礎設施的空間和産業佈局，為數據要素的生成、流通和交易提供載體支撐。二是提高全民數字素養和技能。加強數字素養和技能培訓，提高公民獲取數據、處理數據與應用數據的能力。三是構建數據要素的分類分級授權使用體系。針對結構化數據或非結構化數據，原始數據或處理數據，私人數據或公共數據，敏感數據或非敏感數據，即時數據或歷史數據等不同數據，制定數據要素的分類分級授權使用標準，實現數據要素經濟價值與社會價值的統一。四是構建數據要素的市場化流通配置體系。建立符合數據要素特徵的數據要素流通體系，鼓勵市場主體參與數據交易平臺建設，建立市場評價數據要素貢獻、按貢獻決定報酬的數據價值分配機制。五是構建數據要素安全保障體系。強化對數據要素的監測認證、安全評估和風險預警能力建設，實現對數據要素的全鏈條可追溯。加強對關鍵領域數據、個人隱私的保護，完善數據跨境流通機制，規避數據風險。

　　打造面向數據應用全鏈條的數據要素國家治理體系。一是打造科研數據國家治理體系。建立科技資源開放共用和科技合作數字平臺，提高科技資源利用效率，促進科技合作。完善開源智慧財産權、開源標準等制度環境，打造開源技術生態服務體系，防範開源供應鏈風險。二是完善産業數據國家治理體系。健全針對數據要素的反壟斷、反不當競爭、稅收等監管政策，打造有利於數字經濟健康發展的市場環境。三是完善社會數據國家治理體系。建立教育、醫療、交通、社會保障、安防、養老、應急管理等領域的公共數據管理平臺，輔助社會服務和治理決策。運用多元數據建立具有安全態勢感知能力的數字城市和數字鄉村，強化社會風險研判和預警能力。

　　打造面向數據管理全鏈條的數據要素國家治理體系。一是擴大數據要素管理全鏈條供需匹配。推進數字化轉型促進中心等公共服務平臺建設，為創新主體提供數據要素管理全鏈條交易撮合、諮詢、安全保障等服務。面向數字科技、數字經濟與數字社會創新發展需求，拓展數據生成、採集、存儲、加工、分析、服務等數據要素應用場景。二是構建數據要素管理全鏈條標準規範體系。打造面向數據採集、存儲、加工、分析、服務等管理全鏈條的數據要素標準規範，提高數據要素的互操作性、準確性、規範性，促進數據要素全鏈條高效銜接。

　　堅持技術創新與制度創新雙輪驅動，推動數據要素治理手段與機制變革。一是構建數據要素治理技術體系。面向數據管理與應用全鏈條，加強感測器、物聯網、邊緣計算、數據中心、高性能計算、伺服器、工業軟體、隱私計算等數據治理技術的研發突破，提高演算法算力算據水準，為數據要素治理提供技術底座。二是設立數據要素國家治理機構。統籌管理不同鏈條、部門、區域的數據要素系統，實時監測和評估數據要素來源、去向和應用，對數據要素治理相關法律做出解釋，幫助市場主體識別數據要素應用前景和風險。

　　發揮政府與市場作用，打造多元主體協同共治的數據要素治理模式。一是完善數據治理法律法規。制定國家數據戰略，圍繞科技研發、人才培養、基礎設施建設、經濟可持續增長、改善公共服務、保障數據安全、規範數據跨境流通等方面構建系統全面的數據要素治理框架，引導數據要素市場化配置。二是明確多元主體協同共治的定位。秉持開放、合作、平等、互惠的價值觀，明確各級政府、平臺企業、社會組織、公眾等多元主體參與數據治理的權力和職責。三是打造多元主體協同共治的數據共用機制。綜合考慮科技、産業、社會發展效率與安全，界定政府部門對不同數據要素的監測、採集和使用許可權，推動公共部門數據有條件開放共用，促進多元主體良性互動。