耕地保護 要數量更要品質

　　原標題：耕地保護 要數量更要品質

　　切實保護耕地是關係國計民生的頭等大事。2021年中央農村工作會議指出，18億畝耕地必須實至名歸，農田就是農田，而且必須是良田。本期邀請專家圍繞耕地保護進行探討。

　　主持人：經濟日報社理論部主任、研究員 徐向梅

　　堅守18億畝耕地紅線

　　主持人：我國耕地現狀如何？怎樣守住18億畝耕地紅線？

　　鄖文聚（自然資源部國土整治中心研究員）：我國耕地資源面臨嚴峻形勢。整體來看，我國耕地數量大幅減少趨勢已持續30年。最新國土“三調”（第三次全國土地調查）數據顯示，全國耕地19.18億畝。自2009年到2019年10年間我國耕地凈減少1.13億畝，年均1130萬畝。與“二調”相比，年均減少面積甚至略有擴大。

　　在非農建設佔用耕地嚴格落實佔補平衡的情況下，耕地減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。過去10年的地類轉換中，既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流向耕地的情況，結果是，耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。耕地流向園地等農用地情況，“三調”專門對此進行了調查標注，全國共有8700多萬畝即可恢復為耕地的農用地，還有1.66億畝可以通過工程措施恢復為耕地的農用地。

　　耕地資源“大換位”，光溫水土條件不匹配程度加深。從宏觀看，我國耕地資源重心持續向西北、東北轉移，光熱水搭配更好的南方優質耕地流失速度快，全國耕地資源格局南北對調，南方的糧食産量佔全國比重已不足30%。從微觀看，區域耕地資源城鄉對調，沿河、沿路、沿村的耕地“種”上了房子、植上了樹，補充的耕地進了山、開了荒。

　　保障糧食安全必須保證18億畝耕地紅線不褪色。“18億畝耕地紅線”的提出由來已久，2006年“十一五”規劃首次提出18億畝耕地保有量的約束性指標，2008年《全國土地利用總體規劃綱要（2006—2020年）》提出守住18億畝耕地紅線，其基本思想是提升耕地生産能力、耕地承載能力。但是，在我國現有耕地中，有相當比例是不穩定耕地，難以改造建設成為高標準農田。堅守耕地紅線，不僅要確保18億畝耕地穩定在握，而且要確保耕地紅線成色不褪，耕地資源利用效率不降。

　　打好規劃控制、用途管制、建設提升、生態修復組合拳。堅持數量品質並舉，用嚴密的法制完善耕地保護制度。明確耕地內涵，徹底解決耕地保有量、永久基本農田倒挂現象。從規劃源頭進行耕地保護，守住耕地數量、穩定耕地佈局。遵循品質優先、集中連片的基本原則，嚴格耕地用途管制，明確耕地與其他用地之間的轉換規則，提高耕地品質建設水準，完善建後管護機制。構建耕地資源及其利用的監測預警技術體系，及時發現並解決耕地資源源頭保護與利用過程中出現的問題。

　　分區分類施策，建設生態良田、智慧利用農田。對於不同種類耕地品質生態退化應採取不同措施。如丘陵山區應統籌耕地保護與生態修復，因地制宜推進坡改梯、農田水利建設、生態退耕等；生態脆弱區、乾旱地區應做好土地適宜性評價，對宜耕土地實行保護性開發利用。建立智慧利用農田，基於大數據驅動的耕地系統認知、動態感知、智慧決策與知識服務，實現耕地治理體系與治理能力現代化。

　　加強科技創新。針對不同類型耕地保護利用障礙，亟需採取相應工程措施和物理、化學、生物等綜合技術提升耕地生産能力、維護耕地健康水準。我國夏糧主産區秦淮過渡帶耕地保護利用長期面臨中低産糧田土壤結構差、有機質含量低、耕層水肥保蓄能力弱、易旱易澇不易耕等問題，亟需科技工作者攻克秦淮過渡帶振蕩型多因子複合障礙、耕地合理利用關鍵技術，形成技術體系並儘快實施。

　　實現耕地資源可持續利用

　　主持人：我國耕地面臨哪些生態問題？如何借鑒國內外經驗更好促進我國耕地資源持續利用與保護？

　　孔祥斌（中國農業大學土地科學與技術學院教授）：目前我國耕地資源面臨五大生態問題。

　　氮、磷和溫室氣體排放增加突破安全邊界。目前，我國成為世界化肥農藥用量最多的國家，氮肥施用量佔全球33%，磷肥施用量佔全球36%，單位面積化肥施用量達440公斤，農藥施用量達14公斤/公頃。氮肥和磷肥過量使用，導致氮、磷流失嚴重。2018年氮、磷流失量分別為821.4萬噸、213.8萬噸，遠超我國氮、磷安全邊界48.57萬噸和16.19萬噸。

　　黃淮海平原地下水超採嚴重影響當地發展。我國北方地區，全國20%的水資源需灌溉60%的耕地，引起地下水超採，超採面積近30萬平方千米，超採量約170億立方米。黃淮海平原是我國地下水超採最嚴重的區域。研究表明淺層地下水以0.460.37米/年、深層地下水以1.140.58米/年的速度下降。黃淮海平原灌溉量減少20%至40%，會造成小麥産量減少8.64%至12.36%，玉米産量減少2.30%至3.11%。

　　東北黑土地退化動搖我國糧食安全的“壓艙石”。東北黑土地是我國最重要的糧食主産區和最大的優質商品糧生産基地，但是耕地重心北移和高強度的利用方式加劇東北黑土地退化，導致黑土地“變薄、變瘦、變硬”。黑土耕層平均厚度已由開墾前80至100釐米下降為20至30釐米。近60年黑土耕作層土壤有機質含量下降了1/3，部分地區下降了50%。東北黑土地是我國旱地土壤有機碳唯一下降的地區，每10年下降0.6至1.4斤/公斤。與自然黑土相比，開墾20年、40年、80年的耕地土壤0至30釐米土層土壤容重分別增加7.59%、34.18%和59.49%，田間持水量分別下降10.74%、27.38%和53.90%。

　　西北白色薄膜污染嚴重阻礙農作物生産發育。我國地膜使用量由1994年的42.63萬噸增加到2020年的238.9萬噸，年均增長7.27%，覆蓋我國耕地面積66萬公頃以上，但薄膜回收率大約在60%，導致薄膜殘留十分嚴重，殘留地膜會影響土壤的吸濕性，阻礙農田土壤水分的運動，同時也會嚴重抑制農作物生長髮育。

　　重金屬污染嚴重威脅著百姓的飲食安全。2014年發佈的《全國土壤污染狀況調查公報》顯示，全國土壤環境狀況總體不容樂觀，部分地區土壤污染較重，耕地土壤環境品質堪憂，全國土壤總點位超標率為16.1%，遠高於20世紀80年代農田土壤污染率約5%的水準。

　　國內外有許多耕地資源利用的成功經驗。以色列以科技為核心的耕地保護實現了資源的高效利用，並減少生態風險。修建完善的國家輸水系統，並有先進的海水淡化技術；使用滴灌與污水回用技術，克服了畦灌和淋灌造成的土壤板結，提高土壤微生物活性；收集雨水技術，減少土壤侵蝕，僅此一項技術就可以使每公頃小麥産量提高500公斤。

　　荷蘭通過完善城鄉土地利用規劃和技術型家庭農場使其實現農業高品質發展。荷蘭有完善的城鄉土地利用規劃，通過統籌城鄉發展，防止城市化對農業用地的大規模侵蝕；建立國家土地儲備機構，通過土地收購，進行土地整治，整備後的土地主要通過長期租賃的方式供給農業生産者，用於集中機械化耕作。

　　我國傳統農業生産方式值得借鑒，桑基魚塘較好地發揮水陸交互作用與邊緣效應，協調種養間的經濟與生態效益，是一種可持續生態農業的典範。現代農業中，吉林梨樹的保護性耕作，通過科研院所重點參與、合作社為載體、政府和企業協同保護性耕作模式，提升了耕地土壤品質。廣西龍州“小塊並大塊”等耕地規模化方式，通過權屬調整，將細碎化耕地歸併整治，一定程度上解決耕地細碎化問題，推進了規模化經營，減少了農藥化肥的投入。

　　結合國內外經驗，建議採取如下措施實現耕地資源可持續利用。

　　第一，通過耕地保護，實現耕地空間格局優化和生産與生態協同。樹立山水林田湖草沙是一個生命共同體、保護耕地就是保護生態的理念，促進耕地紅線與生態紅線共融。科學評價耕地空間分佈，根據各區域耕地分佈總體特徵，優化耕地空間格局，實現耕地空間的嚴格管控。進行耕地保護生態治理，調整農作物生産佈局，控制利用強度。對已經出現生態問題的耕地，要進行合理休耕輪作；對自然條件較差的邊際土地，進行有序退耕；對污染的耕地，要進行污染治理。

　　第二，通過産權調整，實現耕地資源高效利用。探索不同耕地産權調整模式，通過“一社一田”“小塊並大塊”“一戶一田”與“一組一田”等耕地規模化方式，以及地方政府提供政策和資金的支援，實現權屬調整、土地流轉、土地整治工程的有機銜接，解決耕地細碎化問題，建設新型生産單元，達到耕地平整、集中連片、農田基礎設施完善、地力提升的綜合目標，提高農業機械化水準、降低農業生産成本，提升耕地利用效率，降低生態風險。

　　第三，創新耕地資源保護與利用治理機制。構建“縱橫結合”耕地多功能和永久基本農田生態補償機制。建立糧食生産生態補貼，進一步加強對生産過程中的綠色管控，考核良田良種的生態成效，對耕地利用成效較好的經營者進行附加補貼、對耕地保護成效較好的地方政府進行建設用地指標獎勵，鼓勵農民進行綠色生産，激發農民和地方政府耕地生態保護動力，穩步落實國家“一控兩減三基本”污染防治目標。

　　同時，構建多元主體耕地資源保護與利用機制。充分激活農民等微觀經營主體耕地保護動力，通過土地發展權補償、糧食生産補貼和生態補償等，提高耕地經營主體的經濟效益。

　　建設好利用好管護好良田

　　主持人：目前我國耕地品質如何？怎樣持續提升耕地品質，保證農田“必須是良田”。

　　吳克寧【中國地質大學（北京）土地科學技術學院教授】：耕地品質調查評價是自然資源管理的重要基礎性工作，是摸清耕地品質家底、進行耕地品質紅線保護與建設的重要依據。目前，我國相關部門根據管理職能不同，從不同角度對耕地品質進行評價和管理。

　　自然資源部基於原國土資源部牽頭起草的《農用地品質分等規程》開展耕地品質等別評價工作，實質是反映耕地自然資源稟賦（産能），服務土地資源管理。該體系將全國耕地劃分為12個一級區、42個二級區，具體考慮自然因素、利用水準、經濟條件等影響因素進行評價並劃分耕地品質等別。分等結果按照標準糧100公斤的間距劃分耕地等別，從優到劣形成1至15等，等別結果包括自然等、利用等、經濟等，全國可比。《2017中國土地礦産海洋資源統計公報》顯示，全國耕地平均品質等別為9.96等，中等地佔比最大，面積為106462.40萬畝，佔52.72%；優等地5848.58萬畝，佔2.90%；高等地53693.58萬畝，佔26.59%；低等地35931.40萬畝，佔17.79%。

　　農業農村部基於原農業部牽頭起草的《耕地品質等級》開展耕地品質等級評價工作，實質是反映耕地地力（土壤肥力）水準，服務農業生産。該體系將全國耕地劃分為9個一級農業區、37個二級農業區，分區域具體考慮耕地地力、土壤健康狀況和田間基礎設施等因素，進行評價並劃分出耕地等級。結果採用等間距法，從優到劣依次劃分為一至十等，等級結果分區可比。《2019年全國耕地品質等級情況公報》顯示，全國耕地按平均等級為4.76等，其中一至三等耕地面積為6.32億畝，佔耕地總面積31.24%；四至六等耕地面積為9.47億畝，佔耕地總面積46.81%；七至十等耕地面積為4.44億畝，佔耕地總面積21.95%。

　　除上述兩種上升至政府層面、大規模開展且廣泛應用的耕地品質評定標準外，生態環境部牽頭編制的《土壤環境品質農用地土壤污染風險管控標準（試行）》、中國地質調查局牽頭編制的《土地品質地球化學評價規範》、國務院第三次全國國土調查領導小組辦公室發佈的《第三次全國國土調查耕地資源品質分類工作方案》等文件，從耕地土壤污染風險、農耕區地球化學品質狀況、耕地自然條件和本底狀況等層面開展耕地品質監測與評價工作。

　　我國耕地品質形勢仍舊嚴峻。從品質來看，耕地高産田僅佔耕地總面積的31.24%，中低等級佔2/3以上，障礙退化耕地面積佔比高達40%，鹽鹼耕地已達1.14億畝，超過14%的耕地嚴重酸化。持續提升耕地品質，確保農田是良田，需要理念創新、技術綜合、政策支援。

　　從概念上理解好“良田”。目前我國“三大土地資源管理體系”關於耕地品質的內涵不統一、指標不一致、方法技術不相容，制約耕地數量、品質、生態“三位一體”保護監管體系的構建。對比國內已有耕地品質評價體系，對標國外功能性土地管理和土壤健康評價，從土地生産潛力、土壤功能、土壤健康以及農業産能要素維度進行評價監管，建立健全包容完整、科學系統，與國際體系接軌，與管理體制相適應的耕地調查評價技術體系，為建設好、利用好、管護好良田做好基礎工作。

　　從技術上建設好“良田”。我國中低産田分佈面積最大的區域是東北、華北和長江中下游區域，從南到北各區域障礙類型複雜多樣。要以國土空間規劃為依據，依託國土整治與生態修復平臺，建設高標準農田。通過土地平整工程，歸併零散地塊、提高田塊規整度、增加有效土層厚度，改善立地條件；通過土壤改良工程，改善表層土壤質地、提高有機質含量、抑制土壤鹽漬化、調節土壤pH值，改善土壤條件；通過灌溉排水工程和田間道路工程，提高灌溉保證率、完善排水條件、提高田塊通達度，改善利用條件；通過農田防護與生態環境保持工程，增加農田防護林面積、維持生物多樣性，改善生態條件。採取針對性、綜合性技術建設打造旱澇保收、高産穩産的優質良田。

　　從政策上管護好“良田”。對於已建設好的良田管理，最關鍵的是保證其不被破壞。“田長制”是遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的重要抓手。目前“田長制”存在缺少完整權威立法體系、責任制主體權責較分散、監管對象不明晰等問題。未來需要推進構建並築牢“田長制”的法律體系；對“非農化”“非糧化”行為可能引起的耕地破壞的類型及種植條件破壞程度進行權威認定；利用明確的責任權利歸屬倒逼主管部門，達到各方主動履行職責的“公共責任制”效果；明晰“田長制”的監管對象，明確細化各轄區的基本農田與耕地的準確用途，避免監管出現“真空地帶”。通過“田長制”這一“長牙齒”的耕地保護措施，全面提升良田的保護利用水準。