強農、惠農、富農成為政策主調

　　張瑞敏

　　人民出版社

　　由於我國貧困人口主要集中在農村，農村一直是中國反貧工作最難啃的一塊“硬骨頭”。進入21世紀的時候，中國已經經歷了二十多年的改革開放和發展，綜合國力顯著增強，國民生産總值連續保持高速增長。2004年中國國內生産總值達13萬億元，第二、第三産業産值佔國內生産總值達85％以上，國家財政收入2.6萬億元，已經初步具備了工業反哺農業、城市支援農村的經濟實力。因此，時任總書記胡錦濤在2004年12月召開的中央經濟工作會議上明確提出：“中國現在總體上已到了以工促農、以城帶鄉的發展階段”。時任國務院總理溫家寶也在會議上明確表示：要下決心合理調整國民收入分配格局，實行工業反哺農業，城市支援農村的方針。

　　在這一背景下，統籌城鄉經濟社會發展的方略被提出，中國政府調整了“三農”發展政策。調整的整體特徵是對農業和農村的發展要“多予少取放活”。按照這一發展思路，國家正式把扶貧開發納入國民經濟和社會發展總體規劃，形成了一系列政策文件來促進“三農”發展，特別是制定並實施了有利於農村貧困地區和貧困人口的政策措施，中國農村的發展迎來了新契機。

　　2004—2008年：五個“中央一號文件”重新鎖定“三農”問題

　　當歷史的車輪駛入21世紀時，中國經濟保持了持續快速增長的勢頭，並“讓一部分人先富起來”已成為現實。

　　面對農村的嚴峻形勢，中共十六大把統籌城鄉經濟社會發展、建設現代農業、發展農村經濟、增加農民收入作為全面建設小康社會的重大任務。此後，中央接二連三地推出一系列扶貧政策，打“組合拳”，開始對城鄉發展戰略和政策導向作出重大調整。

　　中共十六大以後，黨中央、國務院以貫徹落實科學發展觀為引擎，根據農村出現的新特點，從2004—2008年，連續五年出臺了以指導農業和農村工作為主旨的“中央一號文件”。這五個“中央一號文件”，全部聚焦在“三農”問題上，主題分別是促進農民增收、提高農業綜合生産能力、推進新農村建設、發展現代農業和加強農業基礎建設，其核心思想是城市支援農村、工業反哺農業，實行城鄉統籌的戰略決策和貫徹“多予少取放活”的方針；其重點是讓農民增收，給農民平等權利，給農村優先地位，給農業更多反哺。這五個“中央一號文件”共同形成了21世紀初中央加強“三農”工作的基本思路和政策體系，構建了以工促農、以城帶鄉的制度框架。

　　2004年2月，中共中央、國務院發佈了《關於促進農民增加收入若干政策的意見》，這是新世紀中國第一個關於“三農”問題的“中央一號文件”，也是改革開放以來第六個涉農的“一號文件”。2004年的“中央一號文件”，分門別類地對處於不同生活水準的人群進行了具體幫扶制度的詮釋，對還處於溫飽線之下的貧困人口加大扶貧資金的投入，對喪失勞動能力的特困人口實行社會救助並且提高了相應的救助標準，對基本生存條件惡劣地區的貧困人口進行易地搬遷和生態移民，最大限度地對低收入人群採用以發展特色産業為主要方式的扶貧方式。

　　2005年“中央一號文件”出臺的政策，是以提高農業綜合生産能力建設為基點，要求穩定、完善和強化各項支農政策，繼續深化農村改革，進一步調整農業和農村不合理的經濟結構；要發展包括教育、衛生、文化等農村各項社會事業，力爭在最短時間內使處於全國農村義務教育階段的貧困家庭學生都能享受“兩免一補”（免書本費、免雜費，補助寄宿生活費）的政策，使我國教育事業朝著完善的方向發展。

　　2005年“中央一號文件”是《中共中央、國務院關於推進社會主義新農村建設的若干意見》，要求完善強化支農政策，推進農村綜合改革，確保社會主義新農村建設有一個良好的開局。對缺乏基本生産生活條件地區的貧困人口實行易地扶貧搬遷工程，並且抓好貧困地區勞動力的培訓與輸出。這項意見的出臺對我國貧困地區勞動力向沿海發達地區的輸出開拓了廣闊渠道，同時也促進了中央和國家機關、沿海地區和社會各界參與到我國扶貧事業當中來，是當時扶貧開發的一個創新舉措。

　　2007年的“中央一號文件”，提出用現代物質條件裝備農業，用現代科學技術改造農業，用現代産業體系提升農業，用現代經營形式推進農業，用現代發展理念引領農業，用培養新型農民發展農業。

　　2008年的“中央一號文件”，提出要走中國特色農業現代化道路，建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局。

　　如果説20世紀80年代的中央五個“中央一號文件”，功在破除了中國農村舊經營體制上的阻礙，進而為城市經濟體制改革奠定了必要基礎的話，那麼，21世紀初關於“三農”的五個“中央一號文件”，其核心則在於調整政策，形成城市支援農村、工業反哺農業的新態勢，通過“多予、少取、放活”等一系列政策措施，彰顯農業的基礎性地位，使廣大農民成為新體制的受益者。21世紀初的“中央一號文件”可謂是統籌城鄉進程中的五座新豐碑，體現了繼往開來、勇於跨越二元社會歷史藩籬，追求城鄉和諧發展的願景。數據顯示，農民每人平均收入增速由2003年的4.8％提高到2007年的9％。這五年，被公認為是新中國成立以來農業發展最好、農村變化最大、農民得到實惠最多、幹部群眾心氣最順的時期之一。

　　“整村推進”，扶貧重心下沉

　　2001年，《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》實施以後，為適應當時農村貧困狀況大分散、小集中的特點，總結“八七扶貧攻堅計劃”後期開展貧困村建設的經驗，根據扶貧工作重心下沉、進村入戶的要求，國務院扶貧開發領導小組明確提出將整村推進作為2001—2010年十年扶貧開發的首要工作，要求各省（區、市）認定貧困村，在群眾參與的基礎上編制規劃，分年度組織實施。

　　行政村是國家行政區劃的最小單元，是貧困農戶集中生活居住的地方，實施整村推進，能夠有效地瞄準最貧困的人口，集中力量解決影響貧困群眾脫貧致富的最突出制約因素，是實現對貧困地區、貧困縣支援的重要基礎，是扶貧到戶的有效抓手，是整合各項資源的理想平臺。

　　2002年，全國確定了15萬個貧困村。當時，全國的行政村總數約60萬個，有近四分之一的村進入了規劃。其中，西部佔50％，中部佔40％，東部佔10％，覆蓋了80％左右的貧困人口。

　　為了確保整村推進工作健康順利開展，國務院扶貧開發領導小組兩次聯合發文，扶貧辦多次召開現場經驗交流會，開展了不同類型的試點，並組織了大規模的培訓。

　　經過十年左右的努力，到2009年年底，全國已有10萬個村實施了整村推進，佔總數的68％。實施扶貧項目約15萬個，總投入達136億元，村均投入87.5萬元。 特別是2008 年以後開展的“三個確保”（國家準備用三年時間，確保22個人口較少民族聚居區、國定重點貧困縣邊境一線和革命老區24008個貧困村完成整村推進扶貧規劃），整村推進工作成效十分明顯。到2010年年底，全國約有12.6萬個村實施整村推進，佔總數的80％。已完成整村推進的村，貧困群眾收入和生活水準顯著提高，基本生産生活條件和公共服務明顯改善，貧困農戶的自我發展能力不斷提高。

　　整村推進是第一個十年計劃《綱要》頒布實施以來最重要的成功經驗之一。實踐證明，整村推進是扶貧開發的一項創舉，打造了扶貧工作進村入戶的平臺，成為大扶貧的重要抓手和載體。整村推進加快了貧困地區新農村建設的進程，使全國18％左右的貧困村改變了面貌，為全面建設小康社會作出了重要貢獻。按照2011—2020年新綱要規劃，整村推進仍然是未來扶貧工作的一個關鍵環節。

　　千年巨變——減免農村稅費

　　改革開放初期，我國農業迅速發展，農業普遍增收。但是到20世紀80年代後期，出現農民收入增長緩慢問題，隨著時間的推移，“三農”問題日益突出。在這種背景下，我國實行了稅費改革。首先是在安徽省進行，隨後，各省的稅費改革工作也開展起來。

　　2004年在黑龍江、吉林兩省進行免征農業稅改革試點，河北、內蒙古、遼寧等11個省（區、市）糧食主産區的農業稅稅率降低3個百分點，其餘省份農業稅稅率降低1個百分點。2005年7月，國務院下發通知，對國家扶貧工作重點縣實行免征農業稅；同時再次降低全國的農業稅稅率。到2005年12月，全國有28個省市免征了農業稅。經過六年的試點工作，第十屆全國人大常委會第十九次會議決定，自2006年1月1日起，廢止1958年通過的《中華人民共和國農業稅條例》，正式廢除農業稅，並同時取消了牧業稅。之後，政府又宣佈自2月17日起取消生豬屠宰稅和農林特産稅。這一重大舉措，大大減輕了農民的稅費負擔，加強了農業的基礎地位，促進了經濟的健康發展。以屠宰稅為例，寧波市2002 年就取消了生豬屠宰稅，此稅為每頭生豬20元，2005年共有70.8萬頭生豬出欄（500頭以上場戶列入統計），如此計算下來僅2005年的屠宰稅一項，寧波的養殖戶就少負擔1400多萬元。

　　免征農業稅，在中國歷史上可謂是一個大事件，一個歷史的轉捩點，它改變了延續了兩千多年的“以農養國”“以農養工”“以農養城”的歷史，使中國開始真正進入到“反哺農業”的時代。

　　“三項補貼”政策打開“反哺農業”之路

　　所謂“三項補貼”政策，指的是糧食直接補貼政策、良種補貼和大型農機具購置補貼。20世紀90年代末期，中國糧食生産經歷了大起大落的歷程。糧食産量自1998年創造5.12億噸的歷史最高水準後，連續5年下降，2003年跌至4.31億噸。與此同時，糧食耕種面積也連年減少，全國糧食播種面積由1998年的17億畝降到2003年的15億畝以下。導致糧價出現井噴式上漲。糧食安全問題由此引起政府高度關注，中央認識到僅僅通過保護價收購的形式對農民進行補貼，已經不能適應新經濟形勢的要求，決定調整農業補貼政策。

　　糧食直補政策就是其中的一項重要調控手段。具體做法就是把原來對糧食流通環節的補貼調整為對農民的直接補貼。從2002年開始，國家對3個縣進行糧食直接補貼試點，2003 年試點擴大到13個省（區）；2004 年，糧食直補工作在全國範圍內全面推開，主要向種糧農民（包括主産糧食的國有農場的種糧職工）直接補貼。糧食直補的作物主要為小麥、玉米和稻穀，糧食直補採取直接發放現金和向農戶發放儲蓄存摺或儲蓄卡兩種方式。糧食直補的具體操作方法，各地情況不盡相同，大體上可以分為三種類型：第一種是按計稅面積補貼；第二種是按糧食播種面積補貼；第三種是按農民出售商品糧數量補貼。

　　從2004年政策執行情況來看，糧食直補工作取得了很好的政策效果，13個糧食主産（省）區通過糧食直補補貼農戶13892萬戶，平均每戶增收74 元。農民收入增長緩慢問題出現可喜變化，上半年農民收入實際增長10.9％，出現了多年沒有的兩位數增長。糧食主産區農民收入增幅也高於全國平均水準。糧食生産和糧食播種面積扭轉了多年下降的態勢，2004年夏糧産量達到101105萬噸，比上年增産4.8％，扭轉了連續4年減産的局面，種糧農民成為最大的受益者。

　　良種補貼政策。良種補貼是國家為了提高農産品品質和競爭能力，建立優勢産業，鼓勵農民種植優質專用品種而設立的補貼。良種補貼的範圍有大豆、小麥、玉米和水稻四種作物。補貼區域為內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河北、河南、山東、江蘇、安徽、四川、江西、湖北、湖南13個糧食主産區。補貼的方式分為兩種：一種是補貼供種單位，由其以優惠價格將良種直銷給農戶；另一種是直接補貼給農戶。良種補貼帶來了很好的成效，一方面促進了水稻等播種面積的恢復性增長，另一方面提高了糧食作物的品質和産量，平抑了市場價格。2005年，早稻優質率和夏收小麥的優質率分別達到70％和46％，分別比2004年增加了8個百分點和6個百分點。

　　農機補貼是農業機械購置補貼的簡稱。資金來自中央財政，補貼標準為按不超過農機具價格的30％進行補貼；補貼對象就是符合補貼條件的農民（包括農場職工）和直接從事農業生産的農機服務組織，以農機專業戶為主。2005 年，中央財政安排了3億元用於農機購置補貼，全國各級財政落實的補貼資金在8億元左右。農機補貼政策鼓勵和支援了農民使用先進適用的農業機械，對農業增産增效、節本增收起到了積極的作用。

　　三項補貼政策是21世紀初工業反哺農業、財政反哺農民的具體體現，標誌著我國農業的一大歷史性進步，形成了農業新政策的重要支點。此外，在此階段中國政府陸續推出了多項惠農強農富農政策，有2002年擴展到全國的退耕還林政策；2003年在西部啟動試點、2005年在全國全面啟動的退牧還草政策；2004年在全國範圍內全面實施的森林生態效益補償制度、生態家園富民計劃等，都在改變著農村的整體環境與面貌。

　　（作者係中南民族大學馬克思主義學院教授、博士生導師）