| |
<style type="text/css">
</style>
<p> □中國社科院世界社保研究中心</p>
<p> 齊傳君</p>
<p> 從“可持續性是中國養老金制度‘第一命題’”，到中國養老金制度存在18.3萬億元缺口，再到目前建設“更可靠的社會保障”，養老基金可持續問題已經成為影響我國養老金制度未來健康發展的關鍵和難點所在。</p>
<p> 我國養老基金財務不可持續性問題是由多方面原因造成的，這既有來自“統賬結合”制度建立之初對國有企業職工“視同繳費”所形成的歷史欠賬，也有為做實個人賬戶所帶來的轉型成本，更有未來人口老齡化所必然造成的制度性收支缺口，以及基本養老保險結余基金長期處於貶值狀態所形成的福利損失等。可以説，這些成因在短期內還不會對我國基本養老保險基金構成支付壓力，但是考慮到日益嚴重的人口老齡化趨勢和不確定的經濟發展形勢，基本養老保險制度存在著嚴重可持續性問題，長期來看存在著巨大的支付危機。另外，這些成因是伴隨著“統賬結合”制度建立而形成的，具有長期性和複雜性的特點，因此任何單一措施都很難從根本上解決養老基金財務可持續性問題，必須多管齊下，採取綜合性系統化措施來解決這一問題。</p>
<p> 在保持現有制度模式不變的前提下，解決養老基金財務可持續問題，要麼降低制度贍養率(或提高基金收支比，這兩個指標的實際效果基本是等價的)，要麼提高基金的可支付月數。</p>
<p> 降低制度贍養率就是解決“人”的問題。2010年城鎮職工基本養老保險制度的總體制度贍養率為32.50%，幾乎是每3個參保繳費職工養1個養老金領取者。在這種情況下，如果不考慮每年的財政轉移支付，只能在總體上勉強維持養老基金的年度收支平衡，這説明當前制度贍養率已經達到臨界點。毫無疑問，隨著未來老齡化的加快發展，這種制度贍養率是很難維持的。理論上講，可以採取擴大繳費覆蓋面和延長退休年齡兩項措施，來改變養老金領取人數與參保繳費人數之間的對比關係，從而解決“人”的問題。</p>
<p> 隨著2009年“新農保”和2011年“城居保”的相繼推出，城鎮職工基本養老保險制度的潛在參保者(主要是個人參保者)大幅減少，養老保障的全覆蓋任務將很快完成，擴大繳費覆蓋面的空間已十分有限。因此在解決“人”的問題上，恐怕僅剩下延長退休年齡一項措施。但從目前的社會環境上來看，提高退休年齡還需要一定的前提條件，即儘快打破機關事業單位和企業單位之間的養老金雙軌制，從而消除延長退休年齡可能給企業單位職工帶來的不滿情緒。另外，考慮到老年工人的就業能力較差，是勞動力市場的弱勢群體，還需要儘快完善針對老年工人的失業保險制度和促進老年工人就業的配套扶持政策。</p>
<p> 提高基金的可支付月數就是要解決“錢”的問題。2010年，城鎮職工基本養老保險制度的可支付月數為14.44個月。就全國整體而言，短期來看，基金結余完全可以抵禦繳費收入下降的風險。但長期來看，如果不採取措施開源節流，目前已經積累起來的基金結余在人口老齡化形勢下，必然有耗盡的一天。因此，要想提高基金的可支付月數無外乎提高繳費率、降低待遇水準、擴大社保儲備基金規模和加快養老基金市場化投資步伐等幾項措施。</p>
<p> 但是，提高繳費率顯然是行不通的，因為我國基本養老保險繳費率雖然不是世界第一，但確實屬於費率最高的國家之一，甚至高於絕大部分發達國家。OECD成員國平均費率為21%，而中國為28%。如果再加上社會保險的其他四項繳費，我國社會保險繳費達到了社會平均工資水準的40%，這一比例超過了很多國家。顯然，對於一個每人平均GDP不到6000美元的發展中國家而言，這個繳費率已達上限，考慮到企業和職工的負擔，這個繳費率不僅不可能繼續提高，還應該有所下降。</p>
<p> 另外，降低待遇水準也不切實際，因為中國養老金多層次體系仍然沒有構建起來，作為第二和第三支柱的企業年金和商業養老保險發展長期滯後，在城鎮職工的退休收入中幾乎可以忽略不計。以企業年金為例，截至2011年末，全國只有4.49萬戶企業建立了企業年金，僅佔全國企業總數1253.12萬戶的0.36%；參加職工人數為1577萬人，只佔全國城鎮就業人口3.59億人的4.39%；年末企業年金基金累計結存3570億元，也不過是該年21.48萬億滬深兩市市值的1.66%和47.16萬億GDP的0.76%。因此，絕大多數人的退休收入仍然主要來自基本養老保險，而城鎮企業退休職工的養老金替代率已經從2005年的46.6%下降到2011年的42.9%，不僅明顯低於國際上公認的50%的替代率警戒線，而且遠離制度設計之初的58.5%的目標替代率，更不用説達到足以維持退休前生活水準的70%的替代率水準。</p>
<p> 所以，解決“錢”的問題需要開動腦筋，另尋蹊徑。當前，一個切實可行的辦法是從養老基金的保值增值角度入手，採用市場化辦法，增強制度自身的可持續能力。2011年全國基本養老保險基金結余累計達1.94萬億，但受政策環境的限制，如此大規模的基金卻只能“存銀行、買國債”，處於巨大的貶值風險之中。從國際情況看，越來越多的國家正在將國家養老基金進行市場化投資，以減輕國家財政的壓力，增強制度的長期可持續性。在這種形勢壓力下，我國基本養老保險基金採取市場化的投資策略，可以説是勢在必行。當然，這樣做的前提是我們必須建立起有效的基金治理結構和監督機制，在保障安全性的前提下實現收益。例如，2011年3月，廣東省將1000億社保結余資金委託全國社會保障基金理事會投資運作，可以説，在這方面已邁出了改革的先行步伐。防患未來養老基金支付危機的另一重要途徑是，通過劃撥國有資産和國有企業股份等手段來做大做強“全國社會保障基金”，為未來的人口老齡化高峰做好戰略儲備。 </p> |
|
