中國養老保險的三角悖論

　　近些年來，我國的養老保險體系建設已經取得較快的進步，突出體現在居民養老保險體系得以建立並快速覆蓋；職工養老保險的養老金水準增加較快。公職人員退休制、職工養老保險、居民養老保險，三軌並存將實現中國式的“人人皆年金”，實現養老保障人群全覆蓋。然而，在成績之外，這幾年全社會對於養老保險也是熱議紛紛，主要涉及以下三個問題。

　　一是職工養老保險繳費率過高。企業繳費率20%，職工個人繳費率為8%，總計法定繳費率排在全球第15位。

　　二是養老金待遇水準較低。這突出表現在雖連漲8年，但職工養老保險替代率還是不斷下降，且未建立穩定的調整機制。居民養老保險的養老金待遇更低。社會上廣泛關注的養老保險“雙軌制”問題，實質是職工養老保險參保者認為自己的待遇低，要求提高養老金。

　　三是未來養老金缺口較大。按照筆者在一定的假設下的初步測算，職工養老保險的繳費體系到2016年前後會出現當年資金缺口，其後不斷攀升，到2050年將佔G D P的5.05%。考慮已有的資金積累和維持現有力度的財政補貼，到2050年累積的資金缺口將佔當年G D P的51%。當然，養老金繳費體系的缺口實質是未來的財政可持續性問題，並非意味著政府沒有能力發放養老金。

　　除此之外，還存在職工養老保險覆蓋率較窄、統籌層次過低、個人賬戶空賬、部分地區當前養老金缺口較大、提前退休現象嚴重、居民養老保險如何與職工養老保險對接等諸多要通過改革予以解決的複雜問題。

　　但單就以上所列三個社會主要關切點而言，這是一個三角悖論。按常理來説，繳費率高，替代率較低，就不應當發生資金缺口大這一問題。中國這三個問題並存，最基本的原因在於繳費體系內老年撫養比過高。1998年至今，職工養老保險體系內領取養老金的人數與繳費人數之比，一直在31%-34%之間波動。

　　最為突出的挑戰：財務可持續性

　　中國養老體系面臨的問題很多，但最為突出的挑戰是：如何在確保未來養老保險體系財務可持續性的基礎上，適度降低繳費率並隨著經濟發展不斷提高退休待遇。需要指出的是，未來的養老金缺口並不可怕，世界各國概莫能外，中國也並非最為嚴重。然而，養老保險體系的三角悖論，使得政策調整困難重重。繳費率過高對於中國經濟發展與養老保險事業的發展均不利，從遵從民意角度養老金待遇還需提高，但如降低繳費率，提高養老待遇則會加大資金缺口。對此需要全社會理性討論、坦然面對，在各種可能的政策選項下取得共識，打出“組合拳”。

　　養老保障領域的管理必須有長期視野，政策的制定和調整必須考慮到其長期影響。

　　延遲退休年齡是必然方向，但須注意時機和方式。我國當前的法定退休年齡低於發達國家標準。現實中大量提前退休的存在，導致實際退休年齡過低。以若干省份的調研情況來看，提前退休比重佔30%以上，男性實際平均退休年齡為53歲，女性為48歲。如同發達國家一樣，延遲退休年齡是應對養老金缺口的必然方向，效果明顯，需要注意的是時機和方式。所謂時機，需要考慮延遲退休年齡是否以及在多大程度上會擠出青年人就業。總體判斷，當前是討論改革方案的恰當時機。所謂方式，應注重採取小步漸進的方式，在10至20年來調整到位；採取彈性可選擇的方式；應注重對改革過程中利益可能受損者給予適當的補償。

　　充實並加強國家養老保障儲備金。無論採取何種改革方案，考慮到歷史欠賬以及人口快速老齡化的現實國情，未來的養老金體系都需要額外的資金補充。為此需要建立並加強國家養老保障儲備金，社會保障基金理事會即是中央政府為此已做出的準備。未來以國企利潤、國有股轉持收益注入儲備基金，也是應對資金缺口的必然要求。需要指出的是，國家養老保障儲備金並非越多越好。過多的儲備金降低了財政資金以及宏觀經濟的效率，需要的僅是根據對未來資金缺口準確預測基礎上的合理儲備。

　　改變籌資方式是治本之策

　　從更深層次看，中國養老保險三角悖論的産生，與以工薪收入為稅基的籌資方式密切相關。現行養老保險的繳費模式，累退性較強，且隨著老齡化程度的加深，稅基將越來越窄，從而在未來可能造成更大的麻煩，以支付危機為代表的三角悖論問題將更明顯。當前歐美日等發達國家紛紛陷入財政危機，一個很大的原因就在於其傳統的社會保險籌資方式不能適應人口老齡化的現實，需要尋找廣稅基的新籌資方式。很多歐洲國家已經實施，或者開始探討以一般消費稅替代傳統的社會保險籌資方式的改革。

　　中國更應當未雨綢繆，參考國際經驗，尋找廣稅基的養老保險新籌資方式。我們建議，在營改增全面實施之後，將增值稅標準稅率從17%增加到20%，同比提高增值稅其他稅率、消費稅稅率，並將這兩類稅收的20%建立國民養老計劃，用於給所有老年人發放國民養老金，地區城鄉可根據生活費用予以調整。與之同步，將現有的養老保險繳費率降低至13%-18%，設置多檔供企業、職工選擇；非正式就業人群自己繳費，繳費全部計入個人賬戶。由此，新體系形成國民養老計劃加名義個人賬戶的雙層架構。同時針對“老人”、“中人”、“新人”分別設計合理的制度轉移接續方法，盡可能保證人群以及代際間公平，實現制度平穩過渡。

　　這一改革遵循了國際潮流，且更為適合中國國情。

　　首先，能以最快速度、較低管理和實施成本實現公平合理的全民“老有所養”。新體系回避了現有體系擴大覆蓋面、進行整合時的許多困難，且可以完全承擔老體系的債務。由於增加流轉稅替代了部分養老繳費，新體系不會增加企業負擔。新體系的籌資，無須額外徵管成本；因此新體系的管理和實施成本總體上會更低。

　　其次，更能適應未來快速老齡化的挑戰，更具財務持續性。在老齡化日益嚴重的情況下，以工薪收入為稅基的籌資方式存在嚴重缺陷。新體系中國民養老計劃以增值稅等流轉稅為籌資方式，稅基最寬，且資金來源可以持續穩定增長，因此更能適應老齡化衝擊。我們初步測算的結果表明，新體系雖然還將存在未來的資金缺口，但僅為老體系的一半。

　　其三，新籌資方式更有利於促進結構調整和經濟社會發展。第一，當前企業只要雇人就必須支付養老繳費；而以增值稅替代後，企業是在獲取銷售收入之後才需要支付這部分稅收，因此新體系有利於就業和企業。第二，相對於原來以勞動所得為稅基的繳費，通過增值稅為國民養老計劃籌資，實質上是向資本徵稅，補貼勞動者，有助於調整國民收入分配格局。第三，增值稅等流轉稅的最終歸宿是個人消費。與僅以工薪收入(還是一定限額之內)為稅基的養老繳費相比，改變籌資方式更有利於中低收入群體，因此有利於緩解我國居民收入分配不均問題。