政協委員劉紅宇：儘快明確檢察院公益訴訟主體地位

　　《法律與生活》雜誌社記者盛學友

　　環保公益訴訟，一直是一個難題。

　　隨著2015年1月我國新環保法的實施，打破了20多年環保公益維權的僵局，標誌著我國環境公益訴訟進入了新的具有操作性的實踐階段。

　　然而環境公益訴訟“破冰”兩年多以來，雖然得到了社會的廣泛讚譽，卻鮮有社會組織向法院提起環境公益訴訟。

　　有數據顯示2015年1月至2015年11月，全國各級法院共受理一審環境資源民事案件50331件，其中，貴州、山東、江蘇等13個省(市)人民法院共受理環境民事公益訴訟案件45起，環境民事公益訴訟佔全國環境資源民事案件的比率僅為0.0894%。

　　環境公益訴訟，為何“叫好不叫座”

　　和劉紅宇是老朋友了，幾乎每年全國兩會，《法律與生活》雜誌社記者都能從全國政協委員、北京金誠同達律師事務所創始合夥人、律師劉紅宇那裏，找到很多新聞線索。

　　因為是專業律師，又是連續兩屆的全國政協委員，所以，這位美女委員寫的提案或者建議，不僅非常專業，而且具有很強的可操作性。

　　每一個提案、建議的背後，劉紅宇都做了大量的調查研究，用事實説話，是數字説話，用法律説話。對於環保公益訴訟存在的問題，她從一個專業律師的角度，做了大量調查，查閱了大量資料。

　　經過調查，劉紅宇發現，在0.0894%這個數字背後，折射出了被寄予厚望的“公益訴訟”，在現實和理想之間的尷尬——“叫好不叫座”。

　　為什麼“叫好不叫座”？在劉紅宇看來，主要是面臨4道難關，就是籌資難、立案難、舉證難、賠償難。

　　首先是籌資難。

　　環境訴訟由於案件複雜審理週期長、鑒定費用高、訴訟主體多、律師費用高等原因，導致訴訟成本非常高昂，很多社會環保公益組織難以負擔。

　　劉紅宇給《法律與生活》雜誌社記者舉了一個例子：

　　以福建南平開礦毀林案為例，僅一審階段，經法院判決書認定的支出費用就需要292390.5元，其中包括生態破壞鑒定費10萬元、案件受理費26225元、評估費6000元、原告甲和原告乙的律師費121461元、原告甲和原告乙的合理訴訟支出38701.5元。

　　而接下來，還可能會有二審、再審、執行等階段，所需費用更是難以估計。儘管在多數情況下法院會判決由被告承擔部分訴訟費用，一定程度上緩解了籌資難的問題，但是，前期提起訴訟需要的資金仍然需要自籌，僅憑此就令很多環保公益組織望而卻步。

　　其次，立案難。

　　根據《環境公益訴訟觀察報告（2015年卷）》中的數據顯示，符合新環保法和最高法院相關司法解釋，具備環境公益訴訟主體資格的社會組織有700多家，但是，2015年全國範圍內，只有9家社會組織作為原告提起訴訟。

　　造成這種局面的原因，一方面是法律對於訴訟主體資格限制嚴格，比如由大連環保志願者協會、自然之友等提起的一些個案卻仍因“主體不適格”等緣由未予立案；另一方面是環境公益社會組織其自身原因，如資金缺乏以及缺乏訴訟能力和訴訟經驗等，本身也較少選擇提起環境公益訴訟，其主觀意願仍需進一步培養，客觀能力仍需進一步提升。

　　再次，舉證難。

　　環境公益訴訟由於案情複雜，會涉及到大量證據以證明訴訟請求。以自然之友訴中石油雲南石化有限公司為例，其按照法院需要提交證據以證明雲南石化煉廠擅自變更環評批復，存在未執行環境保護部停建令、在螳螂川違背地方法規新設排污口、延遲焦化裝置以及具有較大環境風險等問題，在實踐中大量基礎資訊和數據都由行政部門所掌握，很可能成為案件勝訴與否的關鍵，然而，在一些案件中當地行政部門並不配合，給取證增加了很大的難度。

　　第四，賠償難。

　　目前，我國相關法律法規尚未對環境公益訴訟中被告賠償的生態環境修復費用和損害賠償金的使用、管理及監督做出相應規定。

　　在實踐中，不同的法院，採取不同方法，力圖解決上述問題，但問題很多。

　　有的法院擬判令侵權人將賠償金支付給地方財政，但地方財政實行預算管理，審批和使用程式冗長，難以及時推進環境修復。

　　有的法院擬在本院設立專款賬戶管理修復費用和賠償資金，但一方面增加了法院的工作量、耗費了有限的司法資源，另一方面也與法院司法中立地位相悖。

　　有的法院考慮，將修復費用和賠償資金，直接支付給提起訴訟的環保公益組織，但公益組織是否有能力推進環境修復、是否能做到鉅額賠償金專款專用也存有疑問。

　　檢察院作為公益訴訟的訴訟主體責無旁貸

　　當國家社會公共利益受損後，誰能代表公益提起訴訟？從事公益的各類社會組織和團體當然可以，但是，作為法律監督部門的檢察機關同樣不能置身其外，檢察機關在公益訴訟上是最後堡壘，是提起公益訴訟的最後一道防線。

　　與此同時，探索建立檢察機關提起公益訴訟制度也是黨的十八屆四中全會提出的重要改革任務。

　　2015年7月1日，全國人大常委會決定授權最高人民檢察院在北京等13個省、自治區、直轄市開展為期二年的提起公益訴訟試點 。

　　隨後，最高人民檢察院、最高人民法院相繼頒布人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法,以及人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法，在制度層面對案件受理範圍及訴訟流程予以明確和細化。

　　“但是，目前在司法實踐中，多數環保公益訴訟案件實際是由社會組織來提起訴訟，檢察機關在與行政部門共同在調查取證等方面給予支援，實際上是協同作戰。直接由檢察機關提起公益訴訟的案件仍然較少。”劉紅宇説。

　　根據最高人民檢察院檢察長曹建明在全國人大常委會所作出的《最高人民檢察院關於檢察機關提起公益訴訟試點工作情況的中期報告》提供的數據，自2015年7月至2016年9月一年多的時間內，各試點地區檢察機關提起的公益訴訟案件只有42件。

　　“事實上，檢察機關作為訴訟主體，具備多重優勢”。劉紅宇向《法律與生活》雜誌社記者講了其中5個優勢：

　　第一個優勢，憲法賦權：憲法賦予了檢察機關法律監督的職能，而提起公益訴訟正是其履職途徑之一，不存在濫用公益訴權的可能。

　　第二個優勢，依法履職便於發現案件線索：檢察機關具有地方立法監督權、偵察權、公訴權、司法監督權等權力，涉及到社會活動的各個層面，因此在其在履行職責過程中，相對於環保公益社會組織，更便於發現侵害公共利益的問題，蒐集案件線索。

　　第三個優勢，擁有專業人才：檢察機關相對於公益組織和公益團體，具有專門人才和專業法律知識、訴訟技能，更便於提起公益訴訟，更有效率。

　　第四個優勢，取證便利：檢察機關為了進行法律監督，有權調查核實相關情況，為檢察院提起公益訴訟調取證提供了極大便利。

　　第五個優勢，財政支援：公益訴訟成本高，公益組織往往難以承擔，而檢察院在提起訴訟時，相關費用開支可以列入各級財政預算進行保障。

　　四點建議推進公益訴訟，讓“污染者”無處可逃

　　劉紅宇告訴《法律與生活》雜誌社記者，經過調研後，根據我國實際情況，可以從以下4個大的方面考慮，全面推進公益訴訟。

　　首先，要儘快立法明確檢察機關的公益訴訟主體地位。

　　自2015年7月開始的檢察院公益訴訟試點工作將於今年6月底結束，在總結試點經驗基礎上，應及時對這項制度在立法層面上予以確認，儘快通過立法明確檢察機關的公益訴訟主體地位，強化檢察在公益訴訟領域的訴訟職責，以促使檢察院積極參與公益訴訟，維護社會公共利益，避免相關制度因缺乏法律依據而夭折。

　　因此，建議通過如下方式從立法角度明確檢察機關的公益訴訟主體地位：

　　一是建議全國人大常委會通過立法解釋，對《民事訴訟法》第55條中的“法律規定的機關”做出明確闡釋，將檢察機關提起公益訴訟的職權明確載明于立法解釋的規範性文件中。

　　二是建議修改《人民檢察院組織法》，明確規定檢察機關有權提起公益訴訟，包括民事公益訴訟和行政公益訴訟。

　　三是建議全國人大常委會根據《行政訴訟法》第11條關於“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督”的規定，做出相關決議，將檢察機關提起行政公益訴訟的權能予以明確，並在條件成熟時，修改《民事訴訟法》和《行政訴訟法》，將檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的職權和程式予以明確和細化規定。

　　四是積極推動制定《公益訴訟法》，將公益訴訟的司法體制、機制、制度和程式做出系統規範。

　　其次，檢察機關需加快公益訴訟隊伍的建設，培養公益訴訟人才。

　　環境公益訴訟涉及大量法律和專業知識，尤其是環境污染損害認定鑒定需要極強的專業知識。因此，建議檢察機關應當加強專業化的公益人才培養，做好擔任公益訴訟原告的人才準備。同時，還建議檢察機關加強與環境保護公益組織、相關專家學者的聯繫，建立外援團，以高效協同推進公益訴訟。

　　再次，檢察機關應當建立資訊員制度，拓寬公益訴訟案源渠道。

　　一是檢察機關除了在工作中發現案源外，應當設立環保資源公益案件的專員制度，指派專人或專門科室與國土、環保、衛生等政府部門聯繫，充分挖掘醫藥衛生、食藥安全、生態環境保護等領域存在的侵犯國家利益或集體利益的公益訴訟案源。

　　二是充分發揮電視媒體、檢察微信和檢察微博的宣傳作用，告知廣大人民群眾檢察機關受理公益訴訟案件的程式和範圍，提高公益訴訟的透明度和人民群眾的參與度。

　　第四，環境污染嚴重地區的檢察院，應設立專門的公益訴訟工作室，配合“河長制”全程治污。

　　現階段有的地方在環境污染治理實踐中，已開始實施跨行政區域的“河長制”，以推進河流全流域污染治理。

　　“河長制”突破了傳統的行政地域的藩籬，可以有效解決“分段治理”的弊端。與此同時，檢察院在推進實施環保公益訴訟時，尤其是環境污染嚴重地區，可以設立專門的公益訴訟工作室，積極配合“河長制”的推行，以實現全程無死角治污。

　　也就是説，在管轄區域內環保公益訴訟推進過程中，落實公益訴訟專門科室的“責任制”，比如實施“對應當啟動而未啟動公益訴訟的案件”的責任追究，以促使檢察機關更加自主有效地積極推進公益訴訟，讓“污染者”和“侵權人”無處可逃。

　　《法律與生活》雜誌社記者注意到，3月5日，李克強總理所做的《政府工作報告》中，指出了2017年重點工作任務要著重抓好幾個方面的工作，其中就有“加大生態環境保護治理力度”這樣一個方面的工作內容，並“要嚴格環境執法和督查問責”。

　　同時，《法律與生活》雜誌社記者還注意到，3月9日，全國人大常委會委員長張德江所做的《全國人大常委會工作報告》中提到，新的一年，全國人大常委會要“加強重點領域立法”，這個重點領域立法，就包括“加強社會、文化、生態等方面法律制度建設”，以及“修改人民法院組織法、人民檢察院組織法”。

　　“以上兩個工作報告中的有關內容，對您的這個提案，是不是提供了堅實的依據和基礎？”對《法律與生活》雜誌社記者的這個説法，劉紅宇笑容燦爛地説：“‘五位一體’總佈局，更加強調均衡、可持續和以人為本的發展。生態文明建設，環境保護是根本，環境保護步入法制軌道，是時代發展的必然。”

　　劉紅宇表示，會一直積極推動檢察機關作為環境公益訴訟的訴訟主體地位及相關配套制度建設，“為生態文明建設添磚加瓦、建言獻策”。