一號文件呼籲進一步推動要素合理流動

　　孫文凱中國人民大學經濟學院副教授 中國人民大學國家發展與戰略研究院研究員

　　2017年2月初中共中央和國務院正式發佈《關於深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》，連續十四年一號文件持續關注農村問題，凸顯了對我國農村發展的重視。《意見》一共六大部分33條細則，根據當前經濟環境提出了發展農村經濟、改善供給結構、推動電商物流、改善生態環境、提高公共服務、改善民風等多方面具體要求。並提出“各級黨委和政府必須始終堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重不動搖”、“把農業農村工作的重心轉移到推進農業供給側結構性改革上來”。

　　從2004年起連續十四年一號文件是農村農業問題，反映了國家對農村問題的極度關注和發展農村經濟社會民生的決心。由於歷史原因，農村問題仍然並且在今後相當長時間仍然是中國最大問題所在。農村人口仍然超過六億，農村仍然是我國貧困人口的主要來源，農村居民近年收入雖然相比于城市居民增速要更高，使得城鄉收入比由原來的3倍降到2.7倍左右，但差距仍然巨大；農村具有大量低素質人口，並且並沒有足夠相應的教育培訓機構使得他們快速培育人力資本；近年農民收入提高很大部分依靠農民工打工帶來的工資性收入，但農民工老齡化也在加劇，外出農民工數量增速在顯著下降；農村勞動力和城市勞動力間、農村居民和城市居民間還存在眾多歧視性政策，包括就業條件以及接受教育、享受社會保障等公共服務參與條件，尤其涉及到跨地區流轉時；農業由於其特殊的生産週期長的特點，經常出現供需錯配情況，使得某些産品價格暴漲暴跌；近年國家對部分糧食收購的保護價制度使得部分産品供過於求，成本居高不下時仍然在繼續生産，而某些稀缺産品則供不應求必須大量進口；農村雖然已經有一定的土地流轉，但整體上看仍然小規模經營為主，缺乏土地經營的規模優勢，使得現代機械等生産方式難以有效利用，並且也缺少與現代産業的有效銜接；農村的土地資源仍然沒有和城市間無縫銜接，城鄉不同的土地制度使得土地價格在城市偏高而在農村偏低；資本進入農村仍然較少，農村金融發展仍然有限；農村居住條件、環境衛生條件仍大大落後於城市，絕大多數農村沒有公廁，也沒有良好的衛生處理手段；在某些領域農業技術仍然落後，産值不高，並且耕地河流等污染越發嚴重，農作物標準化仍然不足，農産品安全問題仍然突出；農村網際網路普及度不夠，電商發展在農村也只是剛剛起步。

　　正是在這些大背景下，2017年中央一號文件提出優化産品結構、推行綠色生産方式、壯大新産業新業態拓展農業産業鏈價值鏈、強化科技創新驅動引領現代農業、促進農村共用發展基礎、繼續加大綜合改革力度等意見。這些意見有些是繼承過去多年一號文件的精神，比如2013年一號文件就提出“鼓勵和支援承包土地向專業大戶、家庭農場、農民合作社流轉”，2016年提出推進農業供給側結構性改革；有些是根據當前經濟狀況的新政策。其中一些具體操作意見不乏亮點，比如第1條統籌調整糧經飼種植結構、第5條全面提升農産品品質和食品安全水準、第7條建設現代農業産業園、第9條推進農業清潔生産、第14條推進農村電商發展、第16條培育宜居宜業特色村鎮、第20條提升農業科技園區建設水準、第21條開發農村人力資源、第24條提升農村基本公共服務水準、第26條深化糧食等重要農産品價格形成機制和收儲制度改革，等等。

　　一號文件的一些政策將對經濟産生重大影響，比如第22條提到的“嚴守耕地紅線，保護優化糧食産能”將有可能維持現有城鄉分割的土地制度並對我國建設用地供給造成持續影響。第24條提到的“繼續提高城鄉居民基本醫療保險籌資水準，加快推進城鄉居民醫保制度整合，推進基本醫保全國聯網和異地就醫結算”將加快城鄉公共服務一體化，對於進一步減小城鄉差異，促進勞動力跨地區流動等都會産生正面影響。第25條提出的“確保2017年再脫貧1000萬人以上”意味著國家將繼續推動提高農民收入的各項政策。第26條提到的“堅定推進玉米市場定價、價補分離改革，健全生産者補貼制度，鼓勵多元市場主體入市收購”將通過價格機制促進我國糧食供給結構改善，減少玉米生産供大於求狀況。第30條“加快推進農村承包地確權登記頒證，擴大整省試點範圍”將加速農村土地流轉。

　　一號文件的各項意見，可以説是結合國際國內經濟環境以及經濟社會經濟發展規律，在以往政策執行基礎上的進一步深化。中國農村是改革的最早領域，但在完成家庭聯産承包責任制後相當長時間並沒有實質性進一步政策改革推進，這也使得農村改革落後於城鎮改革，農民收入在早期的和城鎮居民差異不大到逐步擴大到3倍的城鄉收入差，造成我國整體的城市化落後、人口素質落後、貧窮與不平等及環境保護不足等眾多問題，使得農村成為老大難問題。過去14年連續的一號文件都在著力解決這些問題。包括近年一號文件在內的以往政策基本目標即是進一步合理有效高品質提高農民收入、改善農村生活環境和生活水準。農業供給側結構改革中提到的意見可以看作是圍繞這個目標，並且這些目標絕大多數都毫無疑問是合理的。實際上，要達到現代農業經營方式、改善農民生活和使“農民成為令人羨慕的職業”，要制定的政策其實是相對容易的。這是由於我國農村地區比較落後，先進地區的發展歷史足以作為我國農村地區發展的經驗借鑒。國外發達國家的農民收入水準雖然也比城鎮居民稍低，但遠沒有達到3倍差異這麼大。在有國外經驗可借鑒下，我國農村農業改革方向是很明確的，問題只是步子邁的有多大、改革決心有多大、執行能力有多大。

　　要達到提高農民收入、改善農村環境的目的，如果按照國外經驗的話，最主要的就是資本、勞動力和土地等資源按照市場原則的自由流動。要促進農業的規模經營，必須將剩餘農村勞動力進一步推到城市。我國農村常住人口仍然超過六億，遠遠超過現代農業所需。一號文件第32條還提及健全農業勞動力轉移就業和農村創業創新體制。“完善城鄉勞動者平等就業制度，健全農業勞動力轉移就業服務體系，鼓勵多渠道就業，切實保障農民工合法權益，著力解決新生代、身患職業病等農民工群體面臨的突出問題。”這些意見反映了政府對當前農民工就業狀況的深刻把握，以及對推進勞動力流動的重視。一號文件提到的其他各種具體意見中，除了技術推進外，其他意見的核心思路也都是進一步將以往不公平的、扭曲的體系調整，促進要素流動，包括資本的流動——由資金豐富的城市以産業園等形式流入稀缺的農村，勞動力由相對豐富的農村流入城市，土地流動到規模經營者手裏。而要在我國促進要素進一步合理流動，需要在制度上進一步改革，如完善價格機制和明確産權，包括糧食收購價改革以及土地確權等政策等。此外還要改善以往重城市輕農村形成的公共服務差異以及農村勞動力在城市受到歧視的現狀，統籌醫療保險等社會保障、弱化戶籍制度、推進其他公共服務（如教育、衛生等）均等化等措施也勢在必行。大量的學術研究已經發現城鄉分割的各項制度抑制了勞動力流動和提高了城鄉收入差距。即使在這些市場原則之外，在這之外，仍要對農村農民進行補貼，以加速改善其歷史遺留的不利地位。

　　要減小城鄉差異，促進農民收入提高，還要有動態的視角，這能進一步保證政策的科學性。比如當前農村地區人力資源開發有限人力資本水準較低，那麼看起來應該在農村增加教育培訓投入。但是，必須結合勞動力流入城市的大趨勢進行相應投入。盲目將相應資源投入農村可能白費努力。此外還要看到，提高人力資本並不一定非要通過教育培訓機構，勞動力流動天然地從幹中學的實踐中培育了人力資本，勞動力和資本流動同時也推進社會平等和社會交流。意識到要素流動的其他意義，能讓政府有更大決心快速推動改革。

　　進一步改革的步子應該邁多大？我個人認為當前的改革力度仍然不夠大速度不夠快，應該以更大的魄力和更快的速度以及更好的執行推進改革。比如，當前的戶籍制度改革是在中央引導地方政府實行的一項重要改革，但是截至目前距離弱化戶籍對應的公共服務差異、促進要素自由流動還有相當大距離；社會保障跨城鄉、跨地區的全國聯網也還沒有到位；城鄉二元土地制度也還遠沒有合理銜接。

　　農村地區仍有數千萬貧困人口，通過自身增産創收改善其生活條件固然是一個辦法，將他們儘快流動出來進入收入高的地區是更快的手段。要確保2020年全面進入小康社會乃至於共同富裕，在要素進一步流動上必須加大政策改革，才能有效完成此重大目標。