最高規格環保督察如何出重拳？ 8地超3000人被問責

　　7月，2016年第一批中央環境保護督察全面啟動，對內蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、雲南、寧夏等8地開展環保督察工作。

　　從環保部門牽頭到中央主導，從以查企業為主轉變為“查督並舉，以督政為主”，我國環境監管模式出現重大變革。

　　截至11月23日，8地環保督察情況反饋全部公佈，共問責3422人，約談2176人，罰款1.98億元。力度如此之大的環保督察傳遞出哪些信號？

　　配置

　　省部級幹部任督察組組長

　　此次環保督察是新環保法實施以來首次大規模“重拳出擊”。2015年7月，中央深改組會議審議通過《環境保護督察方案(試行)》，首次提出環境保護“黨政同責”、“一崗雙責”，這意味著地方黨委將與政府一道接受監督，督察的內容也從“督企”到了“督政”。督察結束後，重大問題要向中央報告，督察結果將作為對領導幹部考核評價任免的重要依據。

　　從今年起，中央環保督察組計劃用兩年左右時間對全國各省區市全部督察一遍。去年12月底到今年2月，中央環保督察試點的首站選在了河北。隨後在今年7月，第一批中央環保督察組開始密集進駐內蒙古、黑龍江、江蘇、江西、河南、廣西、雲南、寧夏8地。相較之前的環保監督檢查，此批中央環保督察呈現出“層級高”和“權威性”的特點，足見中央對此的重視程度。

　　“層級高”首先體現在督察組成員上，根據安排，督察組組長由現職或近期退出領導崗位的省部級幹部擔任，副組長由環保部現職副部級幹部擔任。例如，派駐內蒙古的中央第一環保督察組由全國人大環資委主任委員陸浩任組長、環保部副部長翟青任副組長；派駐江蘇的中央第三環保督察組由全國政協經濟委員會副主任吳新雄任組長，環保部副部長趙英民任副組長；派駐寧夏的中央第八環保督察組，由全國人大環資委副主任委員蔣巨峰任組長；派駐廣西的中央第六環保督察組由住建部原部長姜偉新任組長，環保部副部長黃潤秋任副組長。

　　“層級高”還體現在督察對象上，此次督察將省級黨委和政府及其有關部門作為環境保護督察的主要對象。8個督察組進駐期間，共與195位省級領導、136位省級有關部門和地市黨政主要負責人進行個別談話，調閱各類資料2.3萬餘份，對84個市(州、盟)開展下沉督察或補充督察，現場抽查各類點位1500多個，梳理黨政領導幹部生態環境損害責任追究問題100個。

　　中央環保督察組的設立實現了環保層面的跨區域督察。華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康告訴北京青年報記者，我國生態環境監督體系正在發生變革，中央對全國各地的生態環境狀況從上到下直接地開展系統監督，是出於克服地方保護主義的考慮。當前地方的一些領導，往往關注眼前的利益、眼前的政績，不太關心綠色發展的問題，所以需要從建立健全監督體系方面來解決這個問題。換言之，就是要督促地方政府和環保部門解決“想管管不了、想查不敢查、查了處理不了”的問題。

　　發現

　　有地方黨委班子一年不研究環保

　　根據第一批中央環境保護督察的反饋結果，共計3422人被問責，多數給予黨紀政紀處分，310人因破壞生態和污染環境被拘留，2176人被約談，罰款總額1.98億元。“不作為、慢作為、黨政同責落實不到位、自然保護區生態功能基本喪失”等是多個省份的共性問題。

　　在對內蒙古自治區的反饋中，中央環保督察組明確表示：“很多地方幹部沒有認識到綠水青山就是財富，一些地區生態破壞情況令人心痛。”督察反饋指出，內蒙古自治區半數盟市黨委常委會很少專題研究環境保護，有的甚至一年間沒有研究環境保護問題。而對河南的反饋結果中也指出，河南省不少幹部存在諸如短期內犧牲環境換取增長不可避免、大氣污染嚴重主要受外部條件影響等認識上的錯誤和偏差。由於認識存在誤區，導致環保工作壓力傳導不夠到位，推進落實不夠有力。以油品供應為例，2015年河南供應柴油中超過75%為普通柴油，導致大量達不到國四標準的普通柴油作為車用柴油使用，全省油氣回收治理工作完成時限一拖再拖，截至督察時仍有近半任務沒有完成。

　　空氣品質亦是此次環保督察關注的重點。河南省的鄭州市、濮陽市、新鄉市，黑龍江省的哈爾濱市，寧夏的銀川市、石嘴山市，內蒙古的呼倫貝爾市，江蘇省的徐州市均因大氣污染狀況被“點名”。反饋指出，鄭州空氣品質在全國74個重點城市排名中，從2013年倒數第十位一路下滑到2016年上半年倒數第三位。而寧夏2014年、2015年PM10年均濃度分別比2013年增長20.6%和21.8%，連續兩年未完成國家大氣考核任務。

　　自然保護區環境破壞的問題在多個省份也有明顯表現。例如黃河濕地保護區三門峽段有多家企業無序開採，鹽城國家級珍禽自然保護區內違法進行多種開發活動，鄂爾多斯遺鷗國家級自然保護區生態功能基本喪失。

　　此外，督察反饋指出，在應對環境保護督察方面，部分地區例如河南商丘市有關基層單位採取簡單粗放做法，産生了不良社會影響。此前有媒體報道，在中央環保督察組進駐河南期間，商丘市城管部門曾下發通知，要求市內所有大排檔、燒烤店等飯館全部關門，讓“吃飯成了商丘市民的一大難題”，引發店主及市民不滿。

　　“如此大規模的環保督察，而且做出如此嚴肅的反饋和處理，這是有中國特色的一個創新。”歐陽康評價説，從反饋的意見來看，查得很細，提出的問題非常嚴峻和突出。它將促使全國各地對於環保問題的忽略狀態和自發狀態轉向一種高度自覺和可調控的一個狀態，在當前的國情下顯得非常重要、非常必要也非常及時。在某種意義上，也許給世界各國的綠色發展及其監督體系建設提供了一個新的途徑和案例。

　　北青報記者還了解到，第二批中央環境保護督察的省份名單將於近期公佈。

　　變化

　　解決企業多年異味擾民問題

　　中央環保督察組入駐後有哪些變化？

　　北青報記者發現，地方紀檢監察機關與督察組相配合。“凡是中央環境保護督察組轉辦的環保違法違紀問題，有一起、堅決查處一起。”江蘇省紀委書記弘強表示。中央第三環保督察組進駐以來，江蘇省紀檢監察機關積極配合環境保護督察工作，及時成立環保督察專項問責工作小組，各市、縣迅速成立專項工作小組，健全問責機制體制，層層跟進，傳導壓力，並主動和省政府環保督察協調聯絡組保持溝通，及時了解環保督察各項要求及轉辦問題清單，建立環保督察週報告制度，並通過召開新聞發佈會公佈查處整改情況。

　　地方各部門聯合形成治污合力也是中央環保督察組帶來的一大變化。

　　位於內蒙古的北方藥業有限公司建成投産後，由於佈局不合理，處於城市上風向，異味擾民等問題長期受到群眾舉報。2013年以來，自治區各級環境保護部門共收到關於北方藥業的投訴達143件，且呈逐年增多趨勢。在此期間，內蒙古自治區、呼倫貝爾和牙克石三級環境保護部門對北方藥業實施行政處罰29次，都未能解決該企業異味擾民的問題。

　　環保督察組進駐期間，收到關於北方藥業環境污染的投訴80次，幾乎天天都有，最多時一天投訴達24次。督察組在內蒙古自治區政府有關人員陪同下進行了現場檢查，檢查中發現北方藥業廠區內腐臭撲鼻，所屬生力源肥業公司涉嫌在廠區東北側洼地違規填埋工業固體廢物，督察組當場要求調用現場的挖掘機挖開覆蓋的石塊和土方，最終查實生力源肥業公司違規填埋北方藥業委託處置的廢菌渣1萬餘噸，違規填埋區域佔地約4000平方米，埋深2至3米。

　　7月24日，呼倫貝爾專門召開市委常委會，迅速安排市環保局和公安局組成專項調查組進行調查，對北方藥業和生力源肥業公司5名監管人員實行監視居住，2名高管人員進行取保候審。全面排查出北方藥業27項突出問題，其中涉及環境保護方面11項，並依法對其採取停産整治措施，明確達不到整改要求不能復産。目前，有關整改工作正在推進。

　　關注

　　中央環保督察組如何工作？

　　北青報記者了解到，中央環保督察組進駐後在當地設立專門的值班電話、專門郵政郵箱，受理環境保護方面的來信來電舉報。督察組受理舉報電話時間為每天早8點至晚8點。

　　按照制度設計，中央環保督察主要包含督察準備、督察進駐、督察報告、督察反饋、移交移送、整改落實、立卷歸檔七個環節。其中督察進駐是關鍵環節，中央環境保護督察組進駐被督察地方，用一個月左右的時間，採取聽取彙報、調閱資料、走訪問詢、個別談話、受理舉報和現場抽查等方式，按照三個階段開展工作。

　　第一階段為省級層面督察，通過與省級領導還有省級部門主要領導個別談話，調閱省級黨委政府和有關部門的資料，走訪主要承擔環保職責的有關部門，同時受理信訪舉報等。

　　第二階段為下沉地市督察，針對督察準備和省級層面督察梳理出的問題線索，下沉到部分地市進行調查取證核實。主要看這些問題是不是真的存在，責任在哪個方面。

　　第三階段為梳理分析歸檔，一方面是對前兩個階段的工作進行梳理，形成一些基本的觀點和報告框架，同時根據需要，還可能對未下沉地市的突出問題進行取證，開展有針對性的補充督察。

　　具體工作中，中央環保督察組堅持邊督察、邊移交、邊整改、邊督辦的原則，把發現問題與解決問題有機結合，推動被督察地區及時解決突出環境問題。除了要督察環保決策落實情況之外，還要對各地突出環境問題及處理情況進行督察，包括環境品質變化，區域性、流域性突出環境問題，群眾反映強烈、社會影響惡劣的偷排偷放、治污設施不正常運作等突出環境問題，重大環境安全隱患問題等，以及對這些問題的解決和處理情況。

　　中央環保督察組對督察結果的應用則格外重視，具體包括三個層次，一是把整個督察情況移交中央組織部，作為對被督察省區市領導班子和領導幹部考核評價和任免、責任追究的重要依據，也供在中央資金安排時充分運用；二是發現的具體環保問題，大部分移交給省級環保部門去查處，有的由環保部直接查處；三是可能涉及到違規、失職、亂作為的一些問題線索，按程式移交給有關部門。督察要求，首批中央環保督察組入駐的省份，要抓緊研究制定整改方案，在30個工作日內報送國務院。整改方案和整改落實情況要按照有關規定，及時向社會公開。

　　延伸

　　環保考核與政績考核為何不同？

　　此批環保督察問責人數最多的省份為河南，共有1231人被追究相關責任，佔8地問責人數的三成以上。北青報記者發現，在督察反饋時提到，2015年，河南省環境保護責任目標考核中，鄭州市考核結果為未完成，但在經濟社會發展目標考核中，鄭州市考核結果為優秀，環保考核和政績考核結果並不一樣。

　　為什麼會出現這種現象？國家行政學院教授竹立家分析説，鄭州在政績考核中，環保所佔比例可能相對比較少，對整體績效考核指標基本上沒有什麼影響。

　　“這件事情比較具有戲劇性。”華中科技大學國家治理研究院院長歐陽康認為鄭州的這個案例比較典型，這種情況可能在很多地方都存在。“什麼叫政績？過去在以鄭州為代表的很多地方領導心中，政績就是GDP增長，就是經濟發展的速度，就是蛋糕能不能及時做大。”只要把經濟發展目標完成了，不出現大的問題，他們就覺得政績已經很好了。“他們的政績觀裏沒有包含環境、生態、綠色發展等，這種政績觀本來就是錯誤的。”

　　“現在看來這一次督察很重要的目標就是要扭轉這樣一種傳統的政績觀。”歐陽康告訴北青報記者，不顧環境、資源及能源的消耗，只顧經濟的發展速度和規模，“我們已經嘗到了它的很多苦頭了，現在的霧霾、土地的污染、水污染等，就是過去的這樣一種傳統的政績觀帶來的。”

　　歐陽康提出，應實行環保考核一票否決制。“就好像一桿秤，秤的那一邊要稱經濟、政治、社會、文化、生態等，而綠色環保就是那個秤砣，秤砣雖小，但要壓千斤。”在某種意義上，它就是一個否定性指標，這個否定性指標的權重是大於所有其他指標的。它是一個前提，我們的發展必須建立在綠色、文明、健康的意義上，才真正叫發展。再多別的功勞頂不過環境破壞的罪過，要從這樣一個高度來認識。

　　竹立家則建議，在未來五年，各省市區加大環保在政績考核中的比重，“環保佔績效考核可達20%的比重。空氣品質提高了，才能保證老百姓的生活品質。”據竹立家介紹，當前各省績效考核還是屬於自發制訂的狀態。他透露，目前中央層面正將地方政府的整體績效體系納入研究，準備從宏觀層面研究出一個終極政府績效考核的框架，“各省在框架範圍內，根據自己發展狀況，來制定一個切實可行的政績考核體系。例如北京，環境指標就要加權比較大，而像青海等經濟發展相對落後的地區，經濟方面的加權就比較重一些。”

　　竹立家表示，政府績效考核技術化的水準，決定了國家的治理水準，是決定政策能夠有效落實的一個最基本的因素。通過嚴格量化、技術化的逐步提高，形成一個更完善的政府考核體系指導框架，才能真正把治理落到實處。

　　本版文/本報記者 陳相利