對于袁世凱來說，“二次革命”的失敗是一個好消息，他借著軍事打擊國民黨的機會，將南方各省納入了北京政府的統治范圍。同時，他調整中央政權，將因“宋案”而聲名狼藉的趙秉鈞一腳踢開，把共和黨、統一黨、民主黨三黨糾集成一個進步黨，任命該黨的熊希齡為總理，組織了一個包括梁啟超、張謇等“名流”在內的“第一流人才內閣”。

　　這個由一群書生和一群袁氏嫡係軍閥政客混合而成的內閣很快被袁世凱控制。1913年9月，袁世凱又策動十四省的都督要求選舉總統，由國民黨和進步黨組成的國會手無寸鐵，被迫同意。10月6日，袁世凱借口保護國會，把大批的軍警派到了國會大門外，團團圍住，並糾集一幫便衣民警、地痞流氓在外充當所謂“公民團”，堵著門口不讓任何人出入。意思很明顯，只能選袁世凱當總統。從早上到下午，國會里的議員們吵成一片，上演了一場鬧劇，經過三次投票，最終選舉了袁世凱為正式大總統。國會大門外響起一片“袁大總統萬歲”的喊聲，此時肚子餓得咕咕叫的議員們才被放了出來。

　　這場兒戲般的選舉過後，袁世凱就爬上了正式大總統的寶座。他立刻翻臉不認人，首先把國民黨打成亂黨，強迫解散，國民黨議員一律被掃地出門。佔國會約半數席位的國民黨被轟下臺以後，國會就達不到法定人數，袁世凱立刻于1914年1月宣布取消國會。

　　既然國會已經不存在，原本的內閣也就沒了利用價值，袁世凱又在1914年2月把熊希齡內閣逼下臺。《臨時約法》所規定的內閣制至此土崩瓦解。

　　袁世凱的下一步就是廢棄掉那部如緊箍咒一般的《臨時約法》。5月1日，在袁世凱授意下修訂成的《中華民國約法》正式炮制出臺，把內閣制改成總統制，立法權由參政院代行，而參政一律由總統任命，總統可以不經過立法機構參政院宣戰媾和締約、制定官制、任免國務官員和駐外使節，也有自由行使褫奪恢復人民公權的權力。在總統府中設立以國務卿為首的政事堂作為辦事機構，國務卿則由袁世凱的北洋係親信徐世昌擔任。參政院立刻出臺了一部《總統選舉法》，規定大總統任期十年，可以無限制連選連任。大總統任期屆滿如認為“政治上有必要”可以不經選舉直接連任，大總統的繼任人選也由現任的大總統直接推薦。

　　通過《中華民國約法》（或者稱“袁記約法”）和《總統選舉法》，袁世凱完全獲得了獨裁專制的權力，民國初年《臨時約法》所規定的民主制度被他全盤破壞。特別是總統選舉的相關規定，等于給了袁世凱終身總統的身份，並為袁家世襲總統開了方便之門。此時的袁世凱，已經是一個披著民國總統“皮”的皇帝了。

　　接下來，袁世凱又鬧出了恢復祭孔祭天的鬧劇。此時，袁世凱之野心已是路人皆知，明眼人一看便知袁世凱的下一步計劃就是登基做皇帝，恢復帝制。

　　嗅覺靈敏的日本人此時前來趁火打劫。1914年8月，歐洲列強爆發了第一次世界大戰，英國、法國、德國、俄國等帝國主義國家在歐洲大陸殺成一片，根本無暇騰出手來處理遠東問題。日本的大隈重信內閣認為這是“發展日本國運的天佑”，外相加藤高明無視當時日本的政治慣例，在接到英國要求其參戰的照會以後，立刻以當初為對抗俄國而締結的日英同盟為由，繞過元老決定加入協約國對德國宣戰。日軍在德國的勢力范圍山東半島登陸，侵佔了德國所佔領的青島和膠濟鐵路，把山東半島實際上劃成日本的勢力范圍。

　　同時，加藤高明等人還借口保護和擴大日本在華權益，利用西方列強無暇東顧的契機，草擬了一份《對華二十一條》（簡稱《二十一條》）的文件。這份文件共分5號21條。第1號4條，要求中國政府承認日本繼承並擴大原本屬于德國在山東的特權。第2號7條，要求中國政府承認日本“在南滿洲和東部內蒙古享有特殊地位”，包括延長旅順、大連和南滿鐵路、安奉鐵路租期為99年；日本獲得南滿洲和東部內蒙古的居住權、建廠權、開礦權等。第3號2條，要求中日合辦漢冶萍公司，未經公司同意，不得由他人開採附近礦山。第4號1條，規定中國沿海之港灣島嶼不得租借其他國家。第5號7條，規定中國政府聘用日本人為政治、財政、軍事顧問；中國允許境內日本醫院、寺院、學校等獲得土地所有權；中國警察機關由中日合辦；中國部分軍械由日本採辦或設立中日合辦軍械廠，採用日本技術，採購日本材料；中國將連接武昌與九江、南昌之鐵

　　路，及南昌至杭州、南昌至潮州各鐵路之建築權交給日本；中國允許日本人有在福建投資修築鐵路和開採礦產的優先權；中國允許日本在中國內地傳教。這些條件如果全盤接受，就會讓中國有變成日本殖民地的危險，特別是山東、福建、東北、內蒙古等地會直接變成日本控制下的殖民地。

　　日本駐華公使日置益受加藤高明的指使，于1915年1月18日繞過了中國外交部，直接面見袁世凱遞交《二十一條》。日置益看透了袁世凱的心理，他一方面虛聲恫嚇，聲稱日本政府外有諸多人與革命黨有密切聯係，所以如果袁世凱不能“給予友誼的明確證明”，日本政府無法擔保革命黨人不會煽動騷亂；另一方面，他又聲稱日本可以讚成中國復辟帝制。

　　袁世凱不是傻子，他也知道日本人不安好心，何況大隈重信、加藤高明、日置益這些人與袁世凱本屬同一類人——政客，政客的字典里從來沒有“信義”兩個字。袁世凱對日本人的所謂支持復辟的承諾將信將疑，且他也並不想給自己扣上一頂“亡國總統”的帽子。于是他秘密派出了外交總長陸徵祥和次長曹汝霖與日本談判，討價還價，採用“拖”字決，從2月開始一直拖到5月。日本方面急不可耐，5月7日，日本發出了最後通牒，要求除了第5號以外，中國必須接受，否則馬上開戰。在最後通牒面前，袁世凱被迫屈服，在5月9日簽下了除第5號以外的《二十一條》，北京政府發布公告，宣布5月9日為國恥日。

　　《二十一條》的簽訂引起了國內群眾、學生和海外華僑的強烈憤慨，從而爆發了一場大規模的反日愛國運動。袁世凱在這樣的局勢下，卻利令智昏，仍然做著他的皇帝夢。日本首相大隈重信的一番曖昧不明的話也讓袁世凱有了一定信心，大隈重信表示如果中國與日本採用同一政體，必將增進中日聯係雲雲。袁世凱把這些話當做是日

　　本支持他恢復帝制的信《二十一條》文本

　　號。1915年8月，擔任北京政府憲法顧問的美國人古諾德發表了一篇《共和與君主論》，聲稱中國“大多數人民智識不甚高尚”，所以“中國如用君主制，較共和制為宜”。袁世凱一夥人就抓住這個機會大做文章，宣揚復辟帝制。在袁世凱的指使下，由楊度、嚴復、劉師培、孫毓筠、李燮和、胡瑛等六人組織了一個“籌安會”，打著“學理討論”的牌子鼓吹帝制，組織各省代表入京討論“國體問題”，聲稱各省一律“主張君主立憲”，為袁世凱稱帝創造輿論環境。同時，袁世凱的親信還糾集一群流氓地痞，組織了一批五花八門的請願團，到參政院遞請願書。

　　聲勢已經造足，接下來的戲碼就顯得更為胡鬧。袁世凱指使梁士詒、楊度等親信將這些七拼八湊的請願團糾集起來弄成“全國請願聯合會”要求召開國民會議討論“國體問題”。10月，參政院在請願聯合會的鼓噪下，決定召開一次“國民代表大會”來決定國體。12月，用“銀彈”收買或者“子彈”威脅選舉出的一批“國民代表”新鮮出爐。袁世凱也顧不得“吃相難看”，立刻把這些“國民代表”糾集到北京舉行國體總投票，所有1993名“國民代表”全部投票擁護復辟君主制，並一致通過“恭戴今大總統袁世凱為中華帝國皇帝”，參政院當天就上書“勸進”。

　　戲演到這里，袁世凱終于感覺有點“過火”了，他假惺惺地退回“勸進書”。參政院以一百二十萬分的“誠意”和前所未有的“效率”在當天又擬了一份兩千多字的勸進書。次日，袁世凱終于宣布接受帝制。12月31日，袁世凱宣布改下一年為“中華帝國洪憲元年”，並準備在元旦登基稱帝。

　　至此，這場洪憲帝制的鬧劇演到了高潮部分。袁世凱在登上自己“人生的頂峰”後，他的統治壽命也走到了盡頭。