府院之爭可以說是中國近代政治史上的一出“鬧劇”，在總統府和國務院之間的明爭暗鬥之下，掩藏著錯綜復雜的政治背景。

　　總統黎元洪，武昌起義前為駐武昌的新軍第二十一混成協統。在武昌起義以後，由于起義軍找不到一個合適的領袖人物出來主持湖北軍政府，當時還躲在朋友家中的黎元洪就被當做“社會名流”給起義軍抓了出來，趕鴨子上架成了湖北軍政府都督。一個清朝軍官因此搖身一變成了民國的締造者，在中華民國成立以後，黎元洪就成為民國的副總統。袁世凱死後，他以副總統的身份成為“眾望所歸”的總統人選。

　　也正是因為如此，黎元洪這個集各種“陰差陽錯”于一身的總統一無兵權，二無人脈，三無勢力背景。國務總理段祺瑞作為袁世凱後北洋係的實力派人物，本不將黎元洪放在眼里，只希望將之作為一個“傀儡總統”、“擺設總統”，所以他處處以《臨時約法》規定的“責任內閣制”為托詞，不讓黎元洪幹預北京政府的政事。但黎元洪又不是一個甘心束手之人，對段祺瑞的施政多所幹預，加上一些政治派係出于自己的利益站到了黎元洪一邊為之搖旗吶喊，黎段兩人的矛盾迅速升級。

　　在北京的國會中，各派的議員也鬧成一團。前國民黨的議員組成了一個“憲政商榷會”，大約有四百多名國會議員，是國會中最大的一派。其中主要有三大派係：最大的一派是張繼、吳景濂等人組成的“客廬係”，另兩派分別是林森、居正等人組成的“丙辰俱樂部”和孫洪伊等人組成的“韜園係”。這三派雖然聯合，但也不是鐵板一

　　塊。如客廬係屬于“穩健派”，主張擁護現在的段祺瑞內黎元洪

　　閣，保證政權的穩定性；但丙辰俱樂部等兩派屬于“激進派”，主張與段祺瑞內閣進行鬥爭。前進步黨係的議員約150名就組成了一個“憲法研究會”加以對抗，他們反對“憲政商榷會”的兩院制國會、地方分權等主張，要求採取中央集權，實行一院制的國會制度，並擁護段祺瑞內閣。在這個“憲法研究會”中又劃分為湯化龍等人組成的“憲法討論會”和梁啟超、林長民等人組成的“憲法研究同志會”。

　　就這樣，由前國民黨議員團發展而來的憲政商榷會和前進步黨議員團發展而來的憲法研究會就分別形成了“商榷係”和“研究係”。前者支持黎元洪，後者支持段祺瑞。由于“商榷係”的地方分權主張大合南方各派軍閥的胃口，而“研究係”的中央集權主張又迎合了段祺瑞想要收回地方權力，加強中央的意見，所以在這批國會議員背後，就出現了南方非北洋係軍閥以及直係軍閥對抗北方中央政府皖係軍閥的暗戰。

　　既然國會議員分門立派，國會里就熱鬧了起來，口水與板磚齊飛，拳頭並鮮血一色的現象也時有發生。國會議員中不乏飽學宿儒或者新派人物，但在國會討論中卻往往沒有那麼多理智和文雅，語言上的人身攻擊尚屬輕的，大打出手之事也是頻頻上演。斯文掃地的國會很快就變成一個烏煙瘴氣的名利場，一群國會議員為自身和派係的利益，勾結軍人，乃至于進行金錢交易。到北洋政府後期，這群國會議員因為曹錕賄選總統一事博得了“豬仔議員”

　　的“美名”。北洋政府中的西式民主至此完全成為世人的笑柄，此是後話，暫且不提。

　　黎元洪和段祺瑞的第一輪交鋒圍繞一個關鍵人物——徐樹錚。徐樹錚少年時就有“神童”之譽，1901年被推薦為段祺瑞的記室，深受器重。段祺瑞有心培養他，就把他送到日本陸軍士官學校就讀，歸國後繼續為段祺瑞效力。1914年，他已經被提拔到陸軍部次長的位置，時年僅34歲。年少得志的徐樹錚為人驕狂，即使在袁世凱面前也不改飛揚跋扈的本色。在袁世凱死後，徐樹錚成為國務院秘書長，他在黎元洪面前也是十分傲慢，進總統府遞文件時一語不發。

　　黎元洪詢問時，他就回答說：“總統但在後頁年月上蓋上印，何必管前面是何事情。”搞得黎元洪頗為尷尬，惱羞成怒之余，拒絕再見徐樹錚。前國民黨籍的孫洪伊此時出任內務部長，他支持黎元洪與段祺瑞相鬥，要求黎元洪將段祺瑞免職，以孫代之。段祺瑞豈是省油的燈，他抓住孫洪伊在任期內不依法裁撤人員的把柄，把孫洪伊的免職狀送到總統府，黎元洪卻拒絕蓋章，雙方終于鬧到撕破臉皮的地步。最後，北洋係的大佬徐世昌出來打圓場，讓孫洪伊和徐樹錚兩人同時去職，這才暫時結束了這場紛爭。

　　紛爭雖止，但塵埃未落。黎元洪和段祺瑞雖然暫時高挂免戰牌，但兩人心中不可能沒有芥蒂。此時，另有一群人覺得還不夠熱鬧，也橫插一杠，讓這一事端更為復雜化。

　　這群人就是督軍團，原本各省的都督在袁世凱稱帝時一度改稱“將軍”，袁世凱敗亡後改稱“督軍”。這個督軍團的組織發起人是安徽督軍張勳。張勳是北洋係的，他為人保守，素來與國民黨為敵，在南方反袁期間，他對南方各省的獨立亦大為不滿。1916年6月，他倡議組織北方各省代表會議，要求南方取消獨立，抵制“暴亂分子”。9月，他又組織與之志同道合的十余省份代表到徐州開會，宣布“鞏固勢力，擁護中央”。張勳自此以督軍團總盟主自居，對中央政府指手畫腳，特別是對國民黨人控制的國會多加指責。張勳的態度正中段祺瑞下懷，他原本看不起張勳這個“土包子”，但當他看到張勳可以利用時，立刻與之一拍即合。段祺瑞在內，張勳在外，兩人聯手向國會中的國民黨人和黎元洪施加壓力。

　　府院之爭的白熱化是在1917年，而鬥爭的焦點在于中國是否“參戰”的問題，也就是是否參加第一次世界大戰的問題。

　　第一次世界大戰的主戰場在歐洲大陸，歐洲主要列強英、法、俄、德、奧匈等分別結成同盟國和協約國兩大軍事集團展開廝殺。到1917年，歐洲戰場的戰局已經進入僵持狀態。此時，美國正醞釀參戰。因為一方面，美國與協約國的英、法等國的貿易額在戰爭開始以後急劇增加，而與同盟國的德國貿易額卻直線下降；另一方面，德國的戰爭機器已經破壞到美國的核心利益，德國推行無限制潛艇戰，在大西洋上四處襲擊商船，其中包括美國的商船，德國還在南美與美國進行投資競爭。美國在1917年初就決定支持協約國加入戰爭。同時，美國駐華公使芮恩施遊說中國也加入到協約國作戰。

　　事實上，第一次世界大戰在亞洲影響很小，只有日本一開始借口向德國宣戰，趁列強忙于在歐洲大陸廝殺之際，強行佔領了山東，並在太平洋上瘋狂搶佔德屬島嶼。而中國在當時沒有必要也沒有實力去摻和列強之間的大戰，所以北洋政府“嚴守中立”。當然，到1917年，局勢已經發生了變化，對于中國來說，一旦美國參戰，以美國的戰爭潛力，協約國將獲得壓倒性的優勢，此時加入協約國，無疑更符合中國的國家利益。駐美公使顧維鈞等一部分有識之士也這樣認為。

　　耐人尋味的是，原本日本為追求德國在山東的權益，害怕中國可能會在戰後以戰勝國身份要求收回權益，因此極力反對中國參戰，在得知美國的態度後，卻一反常態，極力慫恿中國參戰。日本首相寺內正毅立刻派西原龜三到中國提出了頗具誘惑的條件：退還庚子賠款2億日元，支援參戰軍費3000萬日元。美國人聽說日本的態度後，也立刻來了個一百八十度大轉彎，改為不主張中國參戰。

　　這看起來似乎十分荒誕，實際上這是當時亞太地區的主要矛盾——美日矛盾所產生的必然結果。在1905年的日俄戰爭中，美國採取“兩害相權取其輕”的態度，支持日本對抗俄國。但在戰後，日本在華勢力大大膨脹，威脅到了美國的利益。加上美國國內出現一股排外風潮，將日本人視為“黃禍”加以隔離排斥。所以，在這一時期，美、日兩國都將對方視為潛在的假想敵，認為彼此之間必有一戰。美日矛盾因此上升為亞太地區的主要矛盾。

　　日本和美國挑起的中國參戰問題很快令府院之爭白熱化。日本向段祺瑞承諾一旦參戰就給予金錢和軍火的援助。為了借日本的力量壯大皖係，段祺瑞極力推動中國參戰。2月9日，北洋政府就無限制潛艇戰向德國提出抗議。3月3日，由于德國拒絕中國抗議，段祺瑞推動北洋政府與德斷交，但黎元洪在美國的暗中支持下卻于次日拒絕簽字蓋章，要求宣戰必須經過國會同意。段祺瑞與黎元洪不歡而散，一怒之下，段祺瑞出走天津，以辭職相威脅，無力控制局勢的黎元洪只好退讓，之後國會以壓倒性的票數通過了對德絕交案。

　　但絕交之後，宣戰與否的問題還是沒有解決，國會仍然拒絕通過宣戰案。段祺瑞把各省督軍代表叫到北京來尋求支持，同時，在5月10日國會討論宣戰案時，段祺瑞糾集了一群流氓地痞組成所謂的“請願團”包圍會場，毆打並威脅議員。前國民黨係的內閣成員義憤填膺，農商總長谷鐘秀、司法總長張耀曾、海軍總長程璧光宣布辭職抗議，國會宣布擱置宣戰案。段祺瑞勃然大怒，提請總統黎元洪解散國會，黎元洪以法無規定為由拒絕，同時要求段祺瑞“下課”。

　　5月23日，黎元洪正式宣布解除段祺瑞總理職務，段祺瑞憤然再度離京，準備以實力進行反撲。府院之爭這場政治活劇終于演到了最高潮。