財政部“最後通牒”地方債博弈再臨大考

　　財政部“最後通牒”地方債博弈再臨大考

　　嚴防地方違規舉債，已經成為防範金融風險的重要一環。

　　近日，財政部、發展改革委、司法部、人民銀行、銀監會、證監會發出《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（以下簡稱《通知》）。

　　這份《通知》被看作是給地方政府違規舉債下達的最後通牒，也表明加強地方政府債務管理已經成為維護金融安全的必然之選。《通知》明確指出，防範化解財政金融風險，取得了階段性成效，但個別地區違法違規舉債擔保時有發生，局部風險不容忽視。為了進一步規範地方政府舉債融資行為，《通知》要求，要儘快組織一次地方政府及其部門融資擔保行為摸底排查。

　　經濟觀察報了解到，此次對地方融資擔保再次排查，主要是財政部發現一些地方政府違法違規舉債融資問題仍時有發生，部分金融機構對融資平臺公司等國有企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規範現象。

　　實際上，財政部在嚴防地方違規舉債上，已是動作頻頻。

　　反覆強調不準違規舉債

　　去年國慶節前夕，財政部就曾要求部分省（市）財政專員辦對各省（市）的地方政府及其所屬部門為企業融資提供擔保以及專項建設基金的兜底回報問題進行核查，隨後存在問題的地方財政局發出文件要求金融公司收回擔保函。

　　2017年年初，財政部還公佈了號稱“史上最嚴格”的對河南、重慶、四川、內蒙古自治區等幾個地區違規舉債行為的處罰。

　　2014年的新預演算法和“43號文”對政府性債務的範圍和舉債形式做了明確切分，建立了財稅改革這幾年來地方政府債務管理的基本框架。但地方違規舉債屢禁不止的背後，也確實存在一定的現實困難。

　　中央財經大學中財-鵬元地方政府投融資研究所執行所長溫來成就對經濟觀察報表示，經歷了2014年新預演算法和2015年債務甄別以後，財政部將債務邊界劃定清除，一部分是政府債務，一部分是企業債務；但是現在融資平臺轉型非常困難，主要是目前經濟下行壓力情況下，地方政府有保增長的任務，融資平臺承擔了投資保增長任務，因此地方政府推動融資平臺轉型動力不足，而融資平臺自身轉型動力也不足。

　　“融資平臺和一般國企還有區別，國資委管理的國企，可以按照正常公司法破産。融資平臺在形成的過程中，掌管了大量的地方政府市政基礎設施，雖然法律上界定清楚了不能給政府融資，發債屬於企業債，但是事實上，一旦融資平臺出現問題，提供的服務屬於公共服務，政府不得不去救助，所以財政部對於融資平臺的債務問題非常擔心。2015年和2016年融資平臺債務在快速增長，財政部在反覆強調融資平臺與政府債務的關係。”溫來成説。

　　對於中國經濟來説，地方債務的處置也與金融系統風險密切相關。就在此次《通知》公佈前不久，銀監會在4月10日也下發了《中國銀監會關於銀行業風險防控工作的指導意見》，明確要求銀行加強地方政府債務風險管控，切實防範地方政府債務風險。

　　“因為在2015年對地方政府債務甄別以前，地方投融資平臺的債務的大多數都是銀行債務，兩者之間關聯度很高，甄別以後，將存量債務變成地方債券，債權還是歸地方商業銀行，地方債務的風險也關係到金融風險。最近中央一直在防範金融風險，地方債部分債務屬於銀行影子銀行這部分。”溫來成告訴經濟觀察報。

　　一位財政人士對經濟觀察報表示，地方政府舉債的動力還是來源於建設投資的需求，特別是上級政府對地方政府發展、投資的考核以及現在財政部給的地方債券額度太小不能滿足投資需求都是推動地方政府進行違規舉債的因素。比如這幾年經濟穩增長壓力比較大，需要實施積極地財政政策，加大政府投資，自身財力難以滿足投資的需求，自發自還債券額度太低，而財政部對債務又有限額規定，地方政府只能尋找“隱性”的融資工具。

　　一位地方政府債務管理人士告訴經濟觀察報，現在不少政府融資平臺負債率高、應急能較弱，比如他所熟知的幾家政府融資平臺資産負債率較高，資産品質較差，融資能力已明顯不足。

　　2016年下半年，財政部進行過一次融資平臺的數據統計。財政部發出《關於調查融資平臺公司債務等有關數據的通知》，統計對象主要是融資平臺公司以及承擔了類似融資平臺公司職能的國有企業、事業單位，範圍主要是2014年以來的債務等有關數據。財政部還要求匯總所有財政支出責任，除政府舉債的傳統渠道，還包括近兩年增長迅速的PPP項目、政府購買服務、政府投資基金、專項建設基金等新型工具。

　　這次統計，讓財政部對融資平臺的實際情況有了一個更清楚的認識，其中一個應該就是融資平臺公司轉型進展緩慢，許多融資平臺公司缺乏持續穩定的經營性現金流，自身“造血”能力較弱，與政府的關係短期內難以厘清，制約了市場化轉型的進程；或有債務處置涉及面較廣、情況複雜，加大了處置難度。

　　《通知》中要求，各省（自治區、直轄市、計劃單列市）政府性債務管理領導小組辦公室應當匯總本地區舉債融資行為清理整改工作情況，報省級政府同意後，于2017年8月31日前反饋財政部，抄送發展改革委、人民銀行、銀監會、證監會。

　　溫來成對經濟觀察報表示，在2014年“43號文”之後，地方政府還有一些違規融資行為，比如地方政府違規出具擔保函、承諾函、明股實債、用政府購買服務的方式變相融資、對PPP項目的固定收益承諾等。一些地區政府違法違規舉債擔保仍時有發生，部分金融機構對企業提供融資時仍要求地方政府提供擔保承諾，部分政府和社會資本合作（PPP）項目、政府投資基金等存在不規範現象。

　　“今年2月，財政部對地方政府違規舉債的處理，是從來沒有過的，特別是在對地方債務甄別之後，一直強調2015年1月1日甄別之後的融資平臺的一直都屬於企業債務，儘管地方政府有些不同意見，但是財政部一直在堅持自己的債務邊界，政策界限。特別是對地方債務的管理的方向，是一直在加強，但是投融資平臺的轉型，依然進展比較緩慢。”溫來成告訴經濟觀察報。《通知》中明確要求進一步規範融資平臺公司融資行為管理，推動融資平臺公司儘快轉型為市場化運營的國有企業、依法合規開展市場化融資，地方政府及其所屬部門不得干預融資平臺公司日常運營和市場化融資。

　　一位地方政府債務管理人士對經濟觀察報表示，現在不少政府融資平臺負債率高、應急能較弱，比如他所熟知的幾家政府融資平臺資産負債率較高，資産品質較差，融資能力已明顯不足；其中一家融資平臺已進入國務院地方政府融資平臺名單，沒有融資能力，另一家融資平是當地國有企業的子公司，其資産四分之三是政府劃撥的，已發行企業債和公司債，發行總額數十億元，企業資産負債率已達金融機構規定上限，而且其他政府融資平臺存在較多的相互擔保，潛在的風險很大，也直接影響了政府融資。

　　此外，當地還有一家融資平臺的資産主要是政府劃撥的行政事業單位的土地房産及所屬城建開發公司、市政工程公司等企業，金融機構認可的優質資産少，公司未實現實體化運作，缺乏現金流和利潤，目前已累計融資數十億元，下一步再融資將十分困難。

　　這次需要規範的不僅僅是融資平臺，連續多年火爆的PPP和地方政府股權基金也被要低地方政府規範。

　　經濟觀察報獲悉，最近某地方政府設立了一隻總額近10億元的政府引導基金，財政依靠自有資金投入了總額的20%，從當地銀行融資了總額的80%元，基金已經投了兩家企業，一個借用新能源汽車名頭融資，資金實際到了政府主導的另兩個工業項目；另一家企業主要生産LED燈，套用戰略新興産業概念。“股份肯定是明的，但是底下如何劃分現在還沒定好。”該地一名政府人士告訴經濟觀察報。

　　而在《通知》中要求地方政府不得以借貸資金出資設立各類投資基金，嚴禁地方政府利用PPP、政府出資的各類投資基金等方式違法違規變相舉債。

　　這不是財政部第一次為強調地方政府違規舉債的問題，為什麼財政部多次強調地方政府不準違規舉債？為什麼問題難以解決？

　　前門沒打開，後門沒堵上

　　從“43號文”實施到現在已經整整過去了三年，在中國財政科學研究院金融研究中心主任趙全厚看來，地方政府違規舉債屢禁不止的主要原因有兩個，一是中央政府給予地方政府的新增債券額度，不能滿足地方政府投資發展的需要，所以地方政府在經濟下行的時候，為了配合積極的財政政策，需要增加投資；其次就是地方政府的政績觀，還是追求GDP和財政收入，考核機制還沒有進行根本性改革，即使財政部門擴大債券的額度，也難以滿足地方政府對政績追求以至於對融資的渴望。“地方債務管理現在面臨的是，地方經濟發展的可持續性與短期融資需求的矛盾。”趙全厚告訴經濟觀察報。《中華人民共和國預演算法》第三十五條規定，地方政府舉借債務一律通過發行地方政府債券方式籌措，除此以外地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務；除法律另有規定外，地方政府及其所屬部門不得為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保。《國務院關於加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）要求：修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資許可權，加快建立規範的地方政府舉債融資機制，同時規定金融機構等不得違法違規向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規提供擔保。

　　在新預演算法中賦予了地方政府的舉債權，而財政部又利用“43號文”對地方政府其他的借債融資進行了圍追堵截，再三強調除去地方政府債券，其他一律不準列入地方政府債務。

　　但是財政部門在舉債前門打開的同時，地方政府舉債的後門並沒有完全關上，“發改的企業債、項目收益債、可續期債券，政策性銀行的貸款和專項建設基金，商業銀行貸款，各類短期融資、中期票據等，甚至之前P2P資金都進入了地方政府的融資渠道。”一位地方財政人士告訴經濟觀察報。自發自還額度太低，現在地方政府爭取政府債券資金置換額度及政策性銀行貸款和發行債券，儲備足夠的資金，確保還本付息，緩解近幾年還款壓力，避免出現政府信用風險。

　　當自發自還的債券只能夠用來還本付息的時候，那麼對於投資的需求，地方政府就只能另尋他路。

　　一位財政人士給經濟觀察報記者做了這樣一個分析，地方政府舉債的動力還是來源於建設投資的需求，特別是上級政府對地方政府發展、投資的考核以及現在財政部給的地方債券額度太小不能滿足投資需求都是推動地方政府進行違規舉債的因素。比如這幾年經濟穩增長壓力比較大，需要實施積極地財政政策，加大政府投資，自身財力難以滿足投資的需求，自發自還債券額度太低，而財政部對債務又有限額規定，地方政府只能尋找“隱性”的融資工具。

　　經濟觀察報獲得一份某地政府投融資報告就顯示，該地現在僅有幾家政府融資平臺，其中一家融資平臺已進入銀監會名單，失去融資能力；其他幾家政府融資平臺要麼負債率偏高，要麼規模太小，再融資都將十分困難，“平臺少，規模小，一旦金融政策收緊，融資渠道變窄，會直接影響今後的政府融資”。

　　於是該地方政府準備搭建新型政府融資平臺，一是裝資産、擴規模。將市政道路、城區廣場、城鄉道路、園林苗木、廣場綠地、旅遊資産等所有盈利性項目及優質資産、有效益的資産，經過評估，剝離劃轉至新的融資平臺，使新融資平臺的凈資産規模達到一個很龐大的規模以上。

　　此外，地方政府將部分屬於政府收益劃歸新的融資平臺，做新融資平臺公司的現金流和企業利潤，這樣利潤每年達到幾千萬元甚至上億元，可以比較容易的通過金融機構的信用評估和風險評估，做大做強融資能力。

　　而《通知》中明確提出地方政府不得將公益性資産、儲備土地注入融資平臺公司，不得承諾將儲備土地預期出讓收入作為融資平臺公司償債資金來源。

　　如何解決？

　　地方經濟發展的投資需求、財政部對地方債務的管理、對政府融資舉債的控制之間的矛盾亟需協調，如何建立一套符合中國目前現實情況的融資的機制擺在了各級政府的面前。

　　財政部在此次《通知》中提出要完善統計監測機制，還要建立跨部門聯合監管，並且加強對相關責任人的管理。

　　財政部的監測機制和跨部門聯合機制可以解決現在地方舉債主體多元化、用途光飯化，債權人來源不一的問題，這樣能夠掌握更加完善的債務資訊。《通知》中提出要完善統計監測機制，由財政部門會同發展改革、人民銀行、銀監、證監等部門建設大數據監測平臺，對地方政府及其所屬部門、融資平臺公司、金融機構、仲介機構、法律服務機構等的違法違規行為加強跨部門聯合懲戒，形成監管合力。

　　“財政部負責地方債務的監管，更多的是在盡職，對自己本身地方債務管理職責，未來需要進一步提高投資的有效性，吸引社會資本的合作作用，比如規範化的PPP和政府股權基金。”趙全厚告訴經濟觀察報。《通知》中進一步在明確對地方振幅違規舉債的處罰。比如對地方政府及其所屬部門違法違規舉債或擔保的，依法依規追究負有直接責任的主管人員和其他直接責任人員的責任；對融資平臺公司從事或參與違法違規融資活動的，依法依規追究企業及其相關負責人責任；對金融機構違法違規向地方政府提供融資、要求或接受地方政府提供擔保承諾的，依法依規追究金融機構及其相關負責人和授信審批人員責任。

　　“隨著經濟形勢的逐漸復蘇，今後金融政策將會進一步收緊，政府融資平臺融資難度將逐步加大，還款壓力也隨之增大，有可能出現還款逾期和不良信用記錄，甚至引發平臺資金鏈斷裂，這就要求地方融資平臺必須具有較強的融資應急能力。”上述地方政府債務管理人士告訴經濟觀察報。