萬億減稅降費如何落實？專家：減稅重頭戲仍在增值稅

　　原標題：萬億減稅降費如何落實

　　■減稅降費表面上是一個政府收入減少的問題，實質上卻是一個政府職能轉變的問題。減稅降費必須有政府職能轉變作為支撐。

　　■在降稅方面，由於增值稅是中國第一大稅種，超過40%以上的稅收收入來自增值稅，所以減稅的重頭戲仍在增值稅；消費稅、企業所得稅也有一定的減稅空間；個人所得稅改革萬眾期盼，用總額可能不大的減稅，換取個人更多的個稅體驗，是完全值得的。在降費方面，調整社保費率至關重要；進一步清理、規範行政性收費和政府性基金項目，特別是一些公共服務收費項目，可以讓企業綜合負擔進一步降低。

　　根據2017年《政府工作報告》，2016年全面推行營改增試點後，全年降低企業稅負5700多億元，所有行業實現稅負只減不增；2017年進一步減稅降費，將再減少企業稅負3500億元左右、涉企收費約2000億元。而且，這次減稅降費與以往不同的是，一定要讓市場主體有切身感受。在十二屆全國人大五次會議的記者會上，李克強總理在回答中外記者提問時，更是提出2017年力爭減稅降費達到萬億元人民幣的目標。目標既定，接著就是如何落實的問題。

　　萬億減稅降費多嗎？

　　與減稅降費最直接相關的是一般公共預算收入和政府性基金收入。根據2017年的預算報告，2017年全國一般公共預算收入168630億元，增長5%；全國政府性基金收入47174.66億元，增長3.6%。一般公共預算收入和全國政府性基金預算收入之和為215804.66億元，減少1萬億元的稅費基金佔二者之和的4.63%。這樣的減稅降費規模不可謂不大，勢必對財政運作産生直接影響。正是基於此，2017年一般公共預算部分的財政赤字率維持3%不變，財政政策繼續擴張，赤字23800億元，比2016年增加2000億元。

　　萬億減稅降費，並不容易做到，與減稅相比，降費（包括降基金）的難度也不低。除了分散在各地的國有土地使用權出讓金收入之外，其他各種行政性收費或政府性基金規模並不大。根據2015年全國財政決算，當年全國政府性基金收入42338.14億元，其中僅國有土地使用權出讓金收入就有30783.80億元，超過了70%。但是，其他大約1萬億元的政府性基金收入是分散在各部門各地方的。不能説這些基金的存在沒有意義，在特定的歷史時期，它們保證了特定公共事務的運作。但是，時過境遷，有一些基金和行政性收費項目，只是因為部門利益或慣性而存在，就有必要對其進行清理。在這一方面，2014年煤炭資源稅改革經驗可供借鑒。那次改革，本來的重點在資源稅上，但更有意義的是，通過稅制改革及配套改革，取消了一些多年來難以取消的收費和基金項目，進一步規範了政府與企業的關係。

　　讓政府與市場的關係更加透明，不僅是國家治理體系和治理能力現代化的需要，而且是市場主體真真切切感受到減稅降費的需要。在許多時候，頻繁的小額收費不斷干擾企業生産經營活動，危害遠甚于收費本身，對於當下的中國企業和市場來説，亟待需要更多的減稅降費。

　　我們需要的是規範的政府與企業關係及政府與市場的關係。企業的發展和市場的運作，都需要良好的外部環境。稅收、行政性收費、政府性基金負擔的合適與否，直接影響企業的生存和發展。高效的政府應該通過職能轉變和效率提高來降低企業的負擔。政府職能轉變是政府自身改革，難度肯定不小，萬億規模的減稅降費落實起來並不容易。

　　因此，在減收的同時，減支也在同步進行。中央政府已經採取措施，壓縮能夠壓縮的一般性支出，地方政府也會同步跟上。政府用自身的“痛”來換取企業的“順”，這種改革思路是對的。沒有企業，就不會有稅收，就不會有高效運轉的現代政府。政府和企業實際上已經是命運共同體。

　　減稅的重頭戲仍在增值稅

　　2016年，營改增試點全面推開，全年降低企業稅負5700多億元，所有行業實現稅負只減不增。增值稅收入減少的同時，與之相關的城市維護建設稅和地方教育附加同步下降。2017年增值稅繼續推行減稅政策，政策效果將得到更好的鞏固。毫無疑問，由於增值稅是中國第一大稅種，在全國稅收總收入中佔據重要地位，超過40%以上的稅收收入來自增值稅，減稅的重頭戲仍在增值稅。

　　營改增全面試點的不僅僅是政策，更是現代增值稅制度建設的重要一步。營改增全面試點工作的開展，意味著增值稅全面取代營業稅，意味著一些制度建設的問題需要通過試點來發現，需要通過試點來逐步解決。當前營改增全面試點最大的問題是稅率和徵收率太多，雖然這是保證營改增之後稅負不增加所要求的，但是從現代增值稅制度的內在要求來看，稅率合併是大勢所趨。稅率越少，增值稅的中性作用越能得到體現。增值稅制的完善應該和減稅政策有效結合，現行的17%和11%兩檔基本稅率，13%和6%兩檔低稅率應該進行簡並。2017年將四檔稅率簡併為三檔就是在沿著現代增值稅制度的正確方向前進。

　　增值稅的徵管力度遠大於營業稅，按照名義稅率測算稅負相同，執行中企業實際稅負增加的情形就可能出現。而且，隨著徵管力度的增強，更低的稅率本來就可以提供原先較高稅率才可能保證的稅收收入。稅收的最基本功能是提供財政收入，滿足政府支出的需要，但是降低稅率不一定會減少稅收總收入。減稅政策越是到位，企業的發展可能越快，帶來稅基擴大，同樣的減稅政策就意味著更大的減稅規模。李克強總理強調減稅降費“一定要讓市場主體有切身感受”。簡並稅率肯定伴隨著一些行業稅率的下調，這肯定會讓企業有切身感受，再也沒有什麼比直接降低稅率更明顯的減稅措施了。

　　消費稅也有一定的減稅空間。特別是一些消費品因為稅高而導致消費需求流失到境外，必須有對應的減稅措施加以應對。降低消費稅稅率可能帶來稅基的擴大，因此不見得就會導致消費稅收入的下降，是最值得去推行的減稅措施之一。地方教育附加是在增值稅和消費稅的基礎之上附加徵收的。由於其專門用於教育，與當下的財政資金統籌使用的要求不相吻合，再加上它也事實上構成了企業的負擔，同時地方教育附加的數量有限，因此為了更好地體現減稅效果，可以考慮取消地方教育附加。

　　企業所得稅減稅同樣不可小覷。2017年，小微企業減半徵收所得稅優惠的範圍提高到年應納稅所得額50萬元的上限，可以讓更多的小微企業從稅收優惠中受益。科技型中小企業研發費用加計扣除提高到75%，將鼓勵企業的研發投入，從而促進企業研發能力的提升。企業所得稅之前已有固定資産加速折舊的舉措，也有其他扣除上的新規定，在減稅政策的實施中，還應關注政策的落實情況，讓企業所得稅能夠更好地適應當下經濟形勢的要求。

　　個人所得稅改革萬眾期盼，綜合與分類改革有望邁出重要的一步。2016年，個人所得稅收入10089 億元，佔稅收總收入130354億元的7.74%。個人所得稅以17.1%的同比增速在各大稅種中極為搶眼，意味著未來個稅仍有增長的潛力。個稅就是個人直接繳納的稅收，個稅減稅對於作為市場主體的個人來説，切身感受更強，用總額可能不大的減稅，換取個人更多的減稅體驗，是完全值得的。作為綜合與分類改革的配套措施，專項扣除勢必同步實施。住房按揭貸款利息、養老支出、育兒支出、醫療支出、教育支出等符合條件的支出也可能在稅前得到扣除。受徵管條件的限制，專項扣除分步實施可能較為務實，但只要出臺相關措施，那就是減稅政策的一部分。標準扣除在專項扣除不能全面到位之前，考慮到物價上漲帶來了生活成本費用的提高，標準扣除仍有適當調高的必要。只有在專項扣除全面到位之後，標準扣除和專項扣除才可能真正作為“二選一”的政策為個人和家庭所選擇。

　　降費需要強力推進

　　在2017年，一些有力的降費措施已經出臺。財政部《關於清理規範一批行政事業性收費有關政策的通知》要求自2017年4月1日起，取消或停徵41項中央設立的行政事業性收費，將商標註冊收費標準降低50%。財政部《關於取消、調整部分政府性基金有關政策的通知》要求自2017年4月1日起，取消城市公用事業附加和新型墻體材料專項基金，調整殘疾人就業保障金徵收政策，並規定各地在 “十三五”期間，可以結合當地經濟發展水準、相關公共事業和設施保障狀況、社會承受能力等因素，自主決定免征、停徵或減徵地方水利建設基金、地方水庫移民扶持基金。

　　行政事業性收費雖然規模不大，但是不少收費項目都是企業和個人容易感受到的，符合減稅降費切身感受強的要求。政府性基金取消調整的項目也是社會高度關注的，特別是殘疾人就業保障金社會關注度特別高，調整方向符合企業需求。從現有的措施來看，未來仍有進一步優化的餘地。殘疾人就業保障需要一整套政策支援，絕非企業繳納就業保障金就可以解決。殘疾人就業保障工作應更多地通過其他途徑來解決，收取保障金只是增加企業負擔，而不會直接解決殘疾人的就業保障問題。

　　在降費方面，降低社保費率至關重要。各地已經採取措施降低社保費率，這值得肯定。由於名義費率過高，已影響經濟的正常運作，與其讓名義費率保持高位而實際上可能無法充分徵收，不如務實地讓名義費率下降並加強徵管。在社保支出壓力較大的背景下，降低社保費率在短期內會加劇社保收支矛盾，但這是一個短期與中長期的權衡取捨的問題。社保問題由來已久，不能指望用短期的高繳費率來一勞永逸地解決問題。國有資産變現注入、一般公共預算支出增加、國有股劃撥等都應該是解決社保問題的選項。除此之外，基本養老金水準的確定應該與經濟發展水準相稱，而不宜超越，以免最終由於不能兌現帶來公信力不足的問題。其他收費同樣有降低空間。收費項目和收費水準的設定，都是在特定條件下進行的。一旦條件改變或不再成立，那麼收費是否還應繼續，收費水準是否還需要維持在原先的水準上，都需要作進一步梳理。進一步清理規範行政性收費和政府性基金項目，特別是一些公共服務收費項目，可以讓企業綜合負擔進一步降低。

　　減稅降費，表面上是一個政府收入減少的問題，實質上卻是一個政府職能轉變的問題。減稅降費必須有政府職能轉變作為支撐，政府存在的意義就是提供公共服務，沒有了企業，沒有了市場，政府服務對象也就缺失了。降費的任務非常繁重，一些在企業看來是收費項目，但在形式上表現為市場價格的項目必須特別注意加以清理。減稅降費的意義不僅僅在短期經濟政策層面上，它還會促進現代財政制度的建立，為國家治理現代化打下堅實的基礎。

　　（作者係中國社會科學院財政稅收研究中心主任）