亞投行運作的四個特點

漫畫張建輝

　　歷經800多天的籌建後，1月16日，亞洲基礎設施投資銀行57個創始成員國代表團團長共同按下啟動鍵，亞投行正式成立並開業。這是中國首次實現以發起人和規則制定者的身份組建多邊金融機構，參與全球經濟治理。如果説亞投行在籌建時期的巨大成功，標誌著中國的外交努力和改善國際經濟治理體系的訴求得到了廣泛認可的話，那麼隨著亞投行的開業，其成功標准將不僅限于對國際治理體系産生的爆炸性衝擊能延續多久，更關鍵的要看，能否建立起科學高效的內部治理秩序，能否與中國的對外整體戰略對接契合，能否與國際金融體系的傳統平臺形成實質性合作，能否規避各種可預期和不可預期的安全風險，這四個要素將決定亞投行這一新型多邊金融機構的生命力和建設性。而從目前的內外部環境看，亞投行的未來，既面臨巨大機遇，也不乏諸多挑戰。　　　

　　如何體現亞投行價值觀

　　亞投行的內部治理架構，體現了消除其他多邊金融機構固有弊端、凸現其獨有核心價值觀的特點。

　　早在籌建初期，亞投行就已確定，其核心價值觀是“精幹、廉潔和綠色”，對腐敗零容忍。一定程度上，亞投行的核心價值觀，既是各成員國以高標準自我約束的主動選擇，也是針對現有主要多邊金融機構決策效率低下等積弊作出的改革承諾，因此具有很大的先驗性。這就要求，亞投行的內部治理結構既要適應其核心價值觀的要求，同時又能對亞洲乃至更大範圍的基礎設施建設項目作出準確判斷，及時決策。

　　從管理架構設置看，亞投行設立了理事會、董事會和管理層三層管理架構，體現了追求民主和高效決策的特徵。值得注意的是，理事會由各國財長組成，這是出於亞投行不設常駐理事會的考量。因此，亞投行理事會級別高，而實際許可權小。儘管在亞投行運作初期的2016年，貸款和許多初始項目仍需理事會批准，以保證某種政治上的平衡，但中長期看，亞投行的業務將主要由董事會和管理層掌管。這既能保證縮短放貸流程，又能避免亞投行的運作過於政治化。由於最終大部分貸款將由管理層決定，而管理層的組成多元化和專業化程度最高，亞投行貸款決策的合理性和回報性也因此可以獲得較可靠的保證。此外，亞投行還成立了內審部門，直接向董事會進行彙報，這為管理層的決策設置了一道糾偏閘門，有利於運作機制的平衡。

　　不過也要看到，儘管亞投行實施的是有利於“精幹、廉潔和綠色”的扁平化機構設置，但由於貸款決定權分散，難免有人擔心，決策權較大的大股東代表會傾向於選擇有利於本國的基建項目，導致出現貸款風險。目前，在亞投行的前五大股東中，俄羅斯等國就被認為國記憶體在較為嚴峻的經濟挑戰，有獲得外部資金支援的強烈需求。對此，亞投行將高級管理職位也適當分配給了小股東，以保證利益平衡。同時，亞投行行長金立群宣佈，中國將暫不向亞投行申請貸款項目，中國還為欠發達成員國開展基礎設施項目準備了5000萬美元的特別基金，用於支援小股東。這些舉動起到了第一大股東的示範作用。

　　總體來看，亞投行的內部治理架構，體現了消除其他多邊金融機構固有弊端、凸現其獨有核心價值觀的特點。由於《亞投行協定》和其他銀行法律及政策文件是與其他各意向創始成員共同商定的，因此今後隨著運作而出現的新問題，在包容、透明、開放的議事機制下，有望進一步完善。這將賦予亞投行足夠強韌的糾錯能力和自我完善能力。

　　如何銜接中國發展戰略

　　亞投行除了擔當相關國家和地區基礎設施建設貸款者的角色外，還能起到其他橋梁作用。

　　如金立群所言，雖然中國是亞投行的首倡者、發起人和第一大股東，但亞投行不是一家中國的銀行，而是標準的多邊金融機構。但毋庸諱言，亞投行在嚴格執行國際金融機構運作程式和標準的同時，不會一點也不考量中國作為第一大股東的利益。這種利益考量的重點，不在於通過亞投行這一平臺，為中國換回多少經濟利益，而在於能否與中國經濟的對外開放戰略相銜接、相吻合。越是能夠實現銜接，亞投行的吸引力和競爭力就越強。

　　在目前中國的對外經濟戰略中，“一帶一路”建設和人民幣國際化處於核心位置，這是亞投行最需要銜接的兩個地方。相對而言，中國出資、完全以市場化標准考核的絲路基金，服務於“一帶一路”建設的目的性更強，但亞投行的業務與“一帶一路”建設也有很多交匯點。亞投行的主要目標就是解決亞洲發展中國家基礎建設方面的困難，並提供廣泛的金融服務，包括貸款、控股、提供擔保和技術援助等。從這個角度講，亞投行除了擔當相關國家和地區基礎設施建設貸款者的角色外，還能起到其他橋梁作用。

　　一是通過投入推動區域互聯互通和經濟一體化進程，夯實區域經濟一體化的物質基礎。當前，由於TPP等新多邊貿易組織和貿易規則的誕生，夯實區域經濟一體化的基礎，實際上還具有維護區域和全球自由貿易的“溢出價值”。亞投行的運作機制決定了要按正常金融機構一樣考核項目可行性和回報率，因此，這種“溢出價值”不是不計回報的政治投資，而仍是市場化投資。

　　二是為吸引社會資本搭建國際化運作平臺。長期以來，中國資本走出去一直面臨兩重困難：通常必須付出高昂的“中國溢價”才能拿到標的物；經常面臨具有政治歧視味道的投資壁壘和審查、懲罰措施。亞投行的法定股本由各國政府資金組成，但具體貸款項目，歡迎多渠道特別是私營部門的資金加入。這樣，社會資本就可以搭上亞投行項目審批專業化的快車，既多了一條投資渠道，又可規避亂投資帶來的風險。

　　三是為中國過剩産能尋找新出路。供給側改革的近期主要目標就是進一步消化過剩産能，清除僵屍企業。而過剩産能主要集中在鋼鐵、水泥等與基礎設施建設相關的産業。亞投行既是貸款人，在許多項目中也可以做幫助中國企業消化産能的貿易撮合人，讓中國的基建能力在亞洲基礎設施建設中發揮作用。

　　如何與其他多邊機構合作

　　如何評估亞投行的貸款項目，防範發生系統性危機，世行和亞開行的先行經驗和教訓，都可資借鑒。

　　做國際金融體系的建設者和補充者，而不是競爭者和破壞者，是亞投行反覆申明的定位。這不僅是出於消除美、日主導的世界銀行、亞開行等傳統秩序主導者疑慮的需要，也是亞洲基礎設施建設的需要。根據各創始成員國的承諾，亞投行的法定股本為1000億美元。即使全部繳足，可用資金相對亞洲基建資金缺口來説也是杯水車薪。而且，這1000億美元並非全是實繳股本，實繳股本為200億美元。僅從資金角度出發，亞投行也有必要與世行和亞開行合作，彌補資金不足之虞。

　　除了資金的合作，作為國際金融體系的新生兒，亞投行在發現並試圖革除世行、亞開行已經顯現的弊端之外，更需要學習他們多年積累的運作經驗。比如，如何實現決策民主化和利益平衡。亞開行的前兩大股東分別是日本和美國，出資比例分別為15.7%和15.6%，投票權分別是12.8%和12.7%，相當接近。但是，亞開行並沒有形成日美壟斷的格局，相反，在很多時候，日美扮演的是對立角色。這在一定程度上保證了亞開行決策的公正性。

　　又如，對於回報率的考量。世行和亞開行的項目選擇，雖然決策效率低下，但有一個突出特點，即通常不考慮短期回報率，而要看長期回報率。亞投行的投資目標是亞洲的基礎設施建設項目，而基建項目本身就具有佔據資金週期長、回報週期長的特點。因此，亞投行防止形成呆壞賬的需求更加突出。如何評估亞投行的貸款項目，防範發生系統性危機，世行和亞開行的先行經驗和教訓，都可資借鑒。

　　這其中，世行的發展歷程尤其值得深度研究。作為佈雷頓森林體系的産物，世行在過去70年的發展歷程中暴露了許多弊病，在貸款的同時附加苛刻條款等尤其遭到非議，但從亞投行的性質和保證貸款資金安全出發，不可能不按照基本市場規則，附加約束性條款。如何既能滿足借貸方的正常資金需求，同時防止資金被挪用或沉澱，防止正常的市場規則被擴大化解讀，亞投行還有許多功課要做。

　　在一定程度上，保持亞投行的開放性是汲取經驗教訓的最好方式。從籌建期到成立，亞投行一直對美日持門戶開放態度，且不以美日的猶疑或反對設置立場，關閉大門。這反映了亞投行的戰略視野和高度。一旦與其他多邊機構形成有效的合作模式，亞投行改進國際經濟治理體系的功能，就可進一步放大。

　　如何規避不可控的風險

　　只要亞投行按照“精幹、廉潔和綠色”的高標準運營，外部風險和爭議就能控制到最低水準。

　　毋庸諱言，無論亞投行在內部治理上多麼科學，決策多麼開放包容透明，在今後的運作過程中，也勢必會面臨一些預料之外、不可控制的外部風險。比如，亞投行的投資儘管對應了亞洲基礎設施建設的巨大缺口，但缺口多數都處在地緣安全風險較大的區域。亞投行的資金，有可能面臨傳統與非傳統安全挑戰、政權輪換造成的政策變化挑戰、治理水準低下挑戰、缺乏契約意識等諸多風險。對這些外部風險，亞投行需要有應對預案。

　　金立群在近日召開的達沃斯論壇上，透露了亞投行應對外部不可控風險的一些“鐵律”。一是亞投行選定的貸款項目，將不會介入有爭議性質的土地和水域；二是對各國的形勢變化保持足夠的敏感性；三是發展專業的項目團隊，避免政府換屆、政權更替産生過大波動；四是吸取世行和亞開行的經驗，整理能源投資領域的文件，設置節能減排的底線，至少貸款項目在節能減排上應保持中立。同時，對在低收入國家建核電站等敏感項目保持審慎態度。

　　這些“鐵律”，有助於為亞投行在面臨外部風險考驗時減震止損。如同金立群所強調的那樣：“只有身處政治之中保持敏感，我們才能獨立於政治之外。”亞投行要規避風險，目前最需要的是去意識形態化，去政治化，保持其非政治性機構的本來面目，以融資和經濟作為決策的主要出發點。更加國際化、專業化，亞投行才能走得長遠。

　　這並不是説要剝離亞投行的政治色彩。無論亞投行的政治光譜如何中性，在外部解讀者看來，它都帶有中國特色。而讓中國特色充分發揮出正向作用，讓亞投行更好地具備抗風險能力，就不能單單視亞投行為中國外交理念、國際秩序觀的價值輸出者，還應當把亞投行視作引進先進金融管理理念、擴大中國對外開放格局的新平臺，讓亞投行成為推動中國對外開放從貿易開放、商品開放向服務開放、理念開放升級的新媒介。

　　作為全世界25年來成立的第一家大型多邊國際機構，亞投行的籌建和成立運作，折射了中國在全球經濟格局中權重的上升、對外戰略的升級。可以説，中國國力的增強，是亞投行順利籌建運作的關鍵因素。只要中國保持繼續發展的勢頭，無論出現什麼樣的外部風險，亞投行的“虹吸效應”都不會消失；只要亞投行按照“精幹、廉潔和綠色”的高標準運營，外部風險和爭議就能控制到最低水準。

　　亞投行是中國在全球治理體系中由被動、適應向主動、有所作為轉變的見證，也是國際金融體系進入改革期的見證。保持開放、透明、合作的氣質，亞投行就可為全球經濟治理體系和中國新一輪改革開放，帶來巨大紅利。

　　本版撰文徐立凡