增值稅“十四五”改革劃重點：完成立法、稅率三檔並兩檔

　　作為中國第一大稅種，增值稅的改革力度之大前所未有，近些年減稅超3萬億元不僅減輕了企業負擔，稅制也得到進一步健全。當前，中央正在研究制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃(下稱“‘十四五’規劃”)。“十四五”時期的增值稅改革不僅關係著千萬家企業稅負，也影響著中國稅制現代化進程，乃至國家治理能力，因此備受關注。

　　多位財稅專家告訴第一財經記者，已經啟動立法進程的增值稅，“十四五”時期肯定能完成立法，同時改革也將同步推進。其中，增值稅6%、9%、13%三檔稅率將朝著兩檔方向簡並，減負依然是大勢所趨，但難度較大；增值稅留抵退稅力度將進一步擴大，並逐步涉及存量鉅額稅款；增值稅進項抵扣也有望增加，銀行貸款利息能否允許抵扣是一大看點；繁多的稅收優惠政策應進一步清理，發揮增值稅“中性”優勢，減少對經濟的扭曲。

　　超3萬億元減負效果明顯

　　自從2012年營業稅改增值稅以來，增值稅是稅制改革中動作最為頻繁的稅種。

　　2016年營業稅改增值稅全面推開，營業稅告別歷史舞臺，消除了重復徵稅，實現了增值稅對貨物和服務全覆蓋。緊接著，增值稅深化改革啟動，四檔稅率最終簡並且大幅下調至6%、9%、13%三檔；增值稅進項抵扣增加，不動産、旅客運輸等納入；企業增值稅留抵稅額的增量部分，允許部分退稅。

　　另外，營改增之後，增值稅收入中央與地方分成比例，從此前的75:25改為50:50，也有利於地方財政平穩運作。

　　“增值稅改革是近些年來中國稅制改革中最大的一個動作。2012年營改增以來(至2019年)，增值稅減稅累計達到3.2萬億元。增值稅改革扭轉了我國宏觀稅負上升勢頭，讓企業負擔減輕、利潤增加，促進了産業結構升級。”上海財經大學公共政策與治理研究院副院長田志偉告訴第一財經記者。

　　山東聯泓新材料科技股份有限公司是一家專注于先進高分子材料和特種化學品的生産、研發和銷售企業。公司財務人員彭傑介紹，受益於近些年增值稅改革， 2018年公司少繳納增值稅約346萬元，2019年減稅3369萬元，2020年1至8月減稅約3048萬元。

　　北京國家會計學院財稅政策與應用研究所所長李旭紅告訴第一財經記者，“十三五”時期的增值稅改革無論是在優化我國的稅制結構、夯實現代稅制的體系，還是在降低企業稅收負擔、激發市場主體的活力、優化營商環境上都做出了重要的貢獻。

　　“十四五”時期的增值稅改革新舉措雖未確定，但專家普遍認為增值稅立法能完成。現行增值稅仍以國務院暫行條例形式存在，為落實稅收法定原則，增值稅已經啟動立法程式，2019年底增值稅法徵求意見稿對外公開。

　　中國政法大學教授施正文對第一財經記者分析，為落實稅收法定原則，本屆全國人大有望在2023年換屆前完成增值稅立法，最晚“十四五”末期會完成。但增值稅立法並不意味著改革的“凍結”，兩者需要協同推進。無論是立法還是改革，兩者推進的目的是構建一個公平、規範的現代增值稅制度，即簡並稅率、抵扣順暢、充分發揮增值稅“中性”優勢，減少對經濟干預。

　　李旭紅認為，增值稅立法應該在“十四五”時期能夠完成。同時，在經濟數字化的背景下，將有更多新形式、新業態出現，因此增值稅在徵稅對象及避免重復徵稅的規則上需要調整以適應環境的變化；同時，還需要考慮到，隨著國家治理水準的提高及徵管現代化技術的推進，如何降低增值稅的管理成本以促進交易成本的降低。

　　減負方向下稅率簡並難

　　國務院明確增值稅稅率簡並方向是三檔併為兩檔，不過去年底發佈的增值稅法徵求意見稿中，依然維持了現行6%、9%、13%三檔稅率。下一個五年增值稅稅率是否會繼續下調，以及三檔稅率是否會並兩檔，備受市場關注，也是下一步立法中的核心問題。

　　在近些年的增值稅減稅舉措中，一大重點就是稅率簡並和降低。2017年增值稅稅率由四檔(6%、11%、13%、17%)簡併為三檔(6%、11%、17%)，2018年17%稅率降至16%、11%稅率降至10%，2019年進一步降至13%和9%，現行增值稅稅率維持三檔(6%、9%、13%)。

　　在稅率簡並和降低中，為了堅持行業稅負只減不增，國家出臺了一些臨時性優惠政策。比如，允許生活性服務業納稅人按照當期可抵扣進項稅額加計15%，抵減應納稅額。此舉目的在於增加進項抵扣額以確保稅負不增。

　　李旭紅認為，按照增值稅的國際發展趨勢，需要發揮其中性的功能就需要減少稅率的差異，目前保留兩檔稅率的國家仍佔多數；同時，越來越多采用現代增值稅制度的國家已不偏好提高標準稅率，以便避免對經濟行為産生抑制效應。

　　施正文表示，我國稅制結構優化一大目標是減輕間接稅比重，而增值稅作為間接稅最大稅種，稅收佔比應適度降低，減稅依然是未來增值稅改革一大方向。增值稅減稅途徑無非是降低稅率或增加抵扣以減少稅基。目前來看，13%的增值稅基本稅率未來仍有一兩個百分點的降幅空間。但目前三檔稅率簡並成兩檔十分複雜，條件不具備的話，不一定會在“十四五”推出。

　　田志偉認為，目前財政收入壓力較大，增值稅減負空間有限，“十四五”時期如果經濟向好，財政收入增加，有可能繼續通過下降稅率來實現簡並。當然如果經濟過熱，也不排除通過結構性增稅來實現稅率簡並。

　　抵扣、留抵退稅引關注

　　增值稅減稅政策中，通過增加進項抵扣來減少稅基以實現減稅同樣重要。

　　比如，營改增全面推開後，我國首次允許不動産納入進項抵扣範圍，去年更是允許不動産支付的進項稅由分兩年抵扣改為一次性全額抵扣，這使得納稅人當期可抵扣進項稅增加，降低稅負。去年國內旅客運輸服務也被允許抵稅。

　　施正文認為，一些企業增值稅稅負較重的原因就是抵扣不充分，下一步增值稅改革需要完善增值稅抵扣制度，這一影響不亞於稅率降低。比如“十四五”時期有可能推出銀行貸款利息納入進項稅，允許抵扣。目前實體經濟融資成本較高，一大原因就是貸款利息不允許抵稅，這不符合增值稅基本原理，如果不考慮對財政收入的影響，這項改革有望推出。

　　田志偉也認為，未來有可能允許貸款利息抵稅。另外，為了打造國際金融中心，可以考慮對金融服務出口增值稅給予零稅率或免稅。

　　李旭紅表示，從增值稅鏈條完整性的角度去看，原則上應該上下游之間實現完全的抵扣，但是基於政策調整等因素可能會有部分的限制，但從大方向來看，主要應該採用負面清單的方式，排除部分無法抵扣的，其餘的項目均可以抵扣。但據調查，市場主體間無法實現完全的抵扣也不全在於稅收制度層面的影響，有相當部分來源於市場環境的待完善。

　　增值稅納稅人當期銷項稅款不足以彌補其進項稅款時，其差額稱為留抵稅款。2018年以前，我國對增值稅留抵稅款當期不退，結轉下期抵扣，這樣做相當於企業預繳稅款佔用了企業現金流，增加企業負擔。

　　為了減輕企業負擔，2018年，我國開始對部分先進製造業等行業試點退還部分增值稅留抵退稅；2019年又試行增值稅期末留抵稅額退稅制度，符合條件的企業可以向主管稅務機關申請退還增量留抵稅額。

　　李旭紅表示，增值稅的留抵退稅制度對於我國增強增值稅的中性，降低納稅人的負擔，優化營商環境以及健全稅制均發揮了積極作用，同時，也是我國減稅降費各項政策中企業普遍獲得感較強的一項稅收政策。也需要看到，我國的增值稅留抵退稅制度並非完全實現了退稅，依然有一部分資金沉澱，有些可能是基於歷史的原因，存量的留抵退稅額仍未能夠完全退稅，而有些可能是基於地方財力的原因，無法實現全額退稅，因此仍有必要進行進一步的優化。

　　中國財政科學研究院研究員梁季認為，下一步增值稅留抵退稅應繼續擴大試點，逐步分批退還納稅人存量留抵稅款，同時要深化增值稅收入劃分改革等。

　　“留抵退稅需要重點突破的是財政收入的分配問題，跨地區發生的業務行為具體應該由哪來負擔退稅、各地區承擔的退稅比例應該是多少，均為收入分配的協調問題。”李旭紅説。

　　田志偉認為，未來改革大趨勢是增值稅留抵退稅全退，這包括存量稅額，但由於這部分稅額規模大，一旦允許退稅，對當期財政收入衝擊過大，因此未來還是先允許增量稅額退稅，然後逐步擴大至存量稅額退稅。

　　作者：陳益刊