穩是大局、保是前提，“六保”如何齊發力

　　編者按：

　　4月17日，中央政治局召開會議。會議指出，今年一季度極不尋常，突如其來的新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展帶來前所未有的衝擊。會議在強調加大“六穩”工作力度的同時，提出“保居民就業、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保産業鏈供應鏈穩定、保基層運轉”六個“保”。如何認識“保”與“穩”的重要關係，怎樣落實好這六個“保”的具體要求？光明智庫特邀六位專家解析建言。

　　保居民就業：把促進就業作為直接目標和工作重心

　　作者：蔡昉（中國社會科學院副院長、黨組成員、學部委員）

　　蔡昉 郭紅松繪

　　中央政治局會議強調，要堅持穩中求進工作總基調。穩是大局，必須確保疫情不反彈，穩住經濟基本盤，兜住民生底線。在戰疫的下半程，作為民生之本的居民就業再次被置於首位。要看到，我國當前面臨的就業困難是雙重的。第一，出於防控疫情需要，減少經濟活動和降低經濟活躍度導致對勞動力的需求顯著減少，農民工返城困難造成企業勞動力需求不能得到及時滿足。第二，疫情在全球大流行，主要經濟體採取嚴格防控措施造成普遍的經濟和貿易收縮。作為開放經濟體，我國也不可避免地受到疫情本身和世界經濟衰退趨勢的衝擊。

　　國家統計局公佈我國第一季度GDP增長率為-6.8%。無論是季度數據本身還是據此推算的全年預期增長率，都顯示我國經濟將經歷改革開放以來最低的增長速度。與此對應，我國城鎮調查失業率也升至該指標發佈以來的最高水準，2020年1至3月分別為5.3%、6.2%和5.9%。按照統計規律，這標誌著宏觀經濟進入下行週期。失業和就業不足是經濟增速下行的結果，因此，保就業有賴於加快復工復産步伐和恢復經濟增長。

　　要取得明顯的保就業效果，須把促進就業作為直接的目標任務和工作重心，而不是簡單地把問題交給增長速度來解決。理解這個判斷也有助於提高我們對保就業重要性的認識。第一，把保居民就業和保基本民生作為發展目的決定了政策的優先序。第二，保就業可以更好引導經濟復蘇。第三産業和居民消費是我國經濟增長的主要拉動力，穩定和促進就業有助於儘快恢復居民消費，為經濟增長提供必要的需求動力。第三，以就業為直接目標，可使促進增長的手段更有針對性，從而取得更明顯的效果。

　　我國確立的就業優先戰略和實施積極就業政策，經歷多次衝擊考驗，形成了一系列行之有效的政策手段，已經升級為更高更新的版本。保居民就業的政策措施需要充分考慮這次疫情衝擊的特點，做到精準到位。首先，堅持把就業優先置於宏觀政策層面。保就業民生和恢復經濟增長，需要更加積極有為的財政政策，以更大的宏觀政策力度和精準對症的措施來實現。其次，政策措施和效力直接瞄準遭遇困難的對象，如中小微企業、低收入家庭、農民工和高校畢業生等群體，實現普惠性政策和分類型政策的協同發力。再次，為化解世界經濟衰退對我國的衝擊，應從維護和修補産業鏈供應鏈入手，發揮製造業企業産出、出口和就業的貢獻作用。最後，以保障民生為根本目標，綜合運用就業扶助和社會保障政策。

　　保基本民生：完善現行政策，匯各方之力共同應對

　　作者：鄭功成（中國人民大學習近平新時代中國特色社會主義思想研究院研究員、中國社會保障學會會長）

　　要真正解決好當前面臨的民生難題，還需要有更加全面、精準的政策措施。當務之急是鞏固作為民生之本的就業。應當在儘快恢復存量就業的同時，用創新思維開拓新的就業空間。值得努力的方向至少包括：一是將就業融入所有政策，儘快掃除不利於就業的政策與環境障礙，形成促進就業的合力。例如，大規模的新基建應與促進就業緊密掛鉤，用投資帶動就業增長。二是將民生經濟視為戰略性産業和新增長點，力爭取得促進就業與滿足需求的雙重效果。如對於疫情催生的各種線上或線上線下相結合的新業態順勢作為、有序引導，讓更多人通過這一途徑實現就業。三是加快彌補社會建設短板。降低社會組織的設立門檻，並從嚴格管制轉向有效服務，在不斷滿足人民群眾社會參與願望的同時，儘早釋放出社會領域的巨大就業空間。四是鄉村建設提速。通過鄉村建設消化更多勞動力。

　　抗疫期間，各主管部門密集出臺了一系列新政策，起到了急難之時保障民生、安定民心的重要作用，但相關政策還需要進一步完善。包括：一是適當擴大社會保險費減免與失業保險穩崗返還政策的實施範圍，並允許地方根據疫情輕重與抗疫週期長短做適當調整，運用全國社會保障戰略儲備基金以解決部分無力承受減免社保費地區的現實困難。二是擴大社會救助的覆蓋面並提高救助水準，切實保障困難群體的基本生活。除強化原有低保對象與農村脫貧攻堅對象的救助保障外，宜將低保邊緣群體納入救助範圍，並根據物價上漲情況及時提高救助標準。三是對疫情期間無法就業並喪失收入來源的參保者發放臨時性失業保險金。四是發展好各項社會福利事業，特別是針對一老一幼的社會福利服務應當提升到保障基本民生的重要層面。

　　此外，還應通過相應的應急措施來調動市場主體與社會力量共同解決好當前的民生問題。目前，全國已有武漢、杭州、南京、烏魯木齊等30多個城市面向市民與困難群體發放各種消費券50多億元，類似的政策創新值得推廣。只有進一步完善現行政策並運用創新思維、匯集各方之力共同應對，才能夠儘快化解疫情帶來的民生問題並如期實現經濟社會正常發展的預期目標。

　　保市場主體：關鍵是要幫助民營企業渡過難關

　　作者：董小君（中央黨校〔國家行政學院〕習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心研究員、中央黨校〔國家行政學院〕經濟學教研部副主任）

　　疫情在全球蔓延對我國經濟帶來的衝擊不可避免。作為國民經濟運作的基本細胞，近年來，在宏觀經濟下行壓力下，民營企業資金儲備少，經營本來就困難，疫情衝擊更是讓他們雪上加霜，成了“最困難企業”。民營企業承載著80%以上的城鎮勞動就業，“最困難企業”也意味著與之相關的群體或將成為“最困難人群”。幫助民營企業渡過難關，是保市場主體的應有之義，更是避免疫情對我國經濟造成重大衝擊風險的關鍵所在。

　　疫情發生以來，各地出臺了增加貸款、減免稅費、專項補貼和減免租金等幫扶民營企業政策，對提振企業信心起到了一定作用。當前，需要探索更為“立竿見影”的解決之策。

　　金融機構給民營企業增加貸款與直接減免利息。調查顯示，疫情期間，八成以上民營企業面臨流動性困難，“賬上現金流扛不過3個月”。但七成企業表示如果能及時獲得融資便可渡過難關。可喜的是，3月13日銀保監會表示，2020年會繼續要求銀行對民營小微企業的支援“量增價降”，投放數量比過去更多，價格比過去更便宜。除了給民營企業增加貸款外，金融機構還可直接減免利息。

　　建立健全“供應鏈金融”，幫助民營企業清算“應收賬款”。在整個供應鏈中，競爭力較強、規模較大的核心企業往往在交貨、價格、賬期等方面對上下游配套企業——大都是民營企業和中小微企業要求苛刻，給這些企業造成了不小壓力。可以説，將拖欠的應收賬款“活化”為民營企業的現金流，通過供應鏈提供金融支援，將資金有效注入處於相對弱勢的上下游配套中小企業，可以很好解決中小企業融資難和供應鏈失衡的問題。

　　融通庫存，幫助民營外貿企業守住“基本盤”。各地政府要鼓勵當地企業，破除以往市場競爭中形成的品係和資本壁壘，在力所能及範圍內相互“融通庫存”，尤其是要融通本地其他企業急需的中間産品，盡最大能力彌補産業鏈缺口。另一方面，為了守住“基本盤”，要給予外貿企業實實在在的流動性政策支援，比如對外貿出口企業根據復工規模、復工人數予以現金幫扶獎補；推動內外銷標準統一，將部分産品出口轉內銷。

　　鼓勵企業數字化轉型。建議以疫情為契機，出臺實質性政策推動全行業的數字化轉型，特別是鼓勵民營企業數字化，加快完成産業鏈整體線上線下一體化，促進製造業和服務業向先進智造業和現代服務業轉變。

　　保糧食能源安全：防止疫情疊加經濟放緩帶來“預期恐慌”

　　作者：嚴金明（中國人民大學國家發展與戰略研究院執行院長）

　　疫情之下，我國糧食供應充足。2019年我國每人平均糧食佔有量超過470公斤，高於國際糧食安全標準線的400公斤。稻穀和小麥兩大口糧的庫存足夠全國消費一年以上。要加強宣傳，防止疫情疊加經濟放緩帶來的不確定性和資訊不對稱引發的“預期恐慌”。要把維護國家糧食安全擺在更加突出位置，抓好糧食生産，夯實糧食安全基礎，打好小康之年農業豐收的攻堅之戰。

　　一是做好統籌推進疫情防控和農業生産工作。在常態化疫情防控工作中，要加強農業防災減災救災工作，加強監測預警，增強防災減災能力。根據不同情況採取農業生産直接補貼、貼息貸款等政策鼓勵，降低農業生産成本和風險，提高農業生産的期望收益。

　　二是促進耕地數量、品質、生態“三位一體”保護，夯實糧食安全基礎。加強對耕地保護責任主體的補償激勵，實行跨地區補充耕地的利益調節，最大程度地調動社會力量保護耕地的積極性，調動糧食主産區保護耕地積極性，調動農民自我保護耕地的積極性。

　　三是深入實施“藏糧于技”戰略，增強農業綜合生産能力。堅持向科技創新要産能，提高水利化、農機化、科技化、標準化水準。

　　疫情影響下，能源行業受到的衝擊更加直接，對能源消費與生産供應帶來嚴峻挑戰，在此形勢下，需要加速實現能源綠色可持續發展。比如，推進能源市場化改革，加快淘汰能源行業落後産能；再如，優化新能源開發佈局，加快形成綠色低碳節約型能源消費模式。

　　保産業鏈供應鏈穩定：在固鏈補鏈強鏈上下功夫

　　作者：吳傳清（武漢大學中國發展戰略與規劃研究院副院長、經濟與管理學院教授）

　　面對疫情衝擊，要推動産業鏈協同復工復産。要聚焦重點産業鏈，以龍頭企業帶動上下游核心配套企業、實現以大帶小、上下聯動、內外貿協同，在全鏈條上提高企業復工率、復産率。

　　當前，要在固鏈補鏈強鏈上下功夫，梳理重點、優勢、特色産業的産業鏈條企業名單。掌握企業的核心政策訴求，完善響應機制，加強資金、用工、原材料、用能、物流、訂單開發等方面的政策支援，落實落細相關政策。

　　重視龍頭企業發展，促進相關企業集聚發展，培育優勢特色産業集群。加強創新鏈、産業鏈、資金鏈、人才鏈、政策鏈“五鏈統籌”，完善、整合戰略性新興産業集群政策、創新型産業集群政策、先進製造業集群政策，形成政策支援的合力，提高産業集群政策績效。

　　實施新動能培育行動，加快新舊動能轉化，培育發展壯大新一代資訊技術産業、高端裝備製造業、生物産業、新材料産業、新能源産業、節能環保産業、新能源汽車産業等戰略性新興産業。

　　發揮數字技術在保産業鏈供應鏈穩定方面的重要作用。實施製造業智慧化改造行動、中小企業數字賦能行動，支援企業依託工業網際網路平臺梳理産業鏈上下游配套企業。

　　能否實現産業鏈協同復工復産考驗著政府的治理能力，必須加強政策落實和儲備，發揮好“政策工具包”的作用。建議推廣企業“網格員制度”，為企業提供精準服務。

　　保基層運轉：提高應急保障能力，建立長效治理機制

　　作者：張本波（中國宏觀經濟研究院社會政策室主任）

　　九層之臺，起于累土。“保基層運轉”是推進“六穩”工作、實現“六保”目標的前提保障。當前，疫情對財政收支造成階段性衝擊，對部分地方維持運轉的財力保障形成一定壓力。

　　保基層運轉事關全局，我們既要有信心，又不能掉以輕心，必須充分估計保基層運轉的潛在風險，提前儲備化解之策。

　　當前，要摸清保基層運轉的缺口，加強多渠道財力支撐。一是擔當財政支出責任，堅持疫情防控、經濟恢復和保運轉並重，切實保障基本民生、工資發放和機構運轉；開展全面排查，準確掌握基層運轉支出缺口，及時調整或調劑預算補足。二是充分發揮中央財政雪中送炭作用，如階段性提高地方財政資金留用比例，為保基層運轉留足資金；加快下達轉移支付預算，支援困難地區疫情防控和保運轉支出按時足額兌付。三是努力增強地方自身抗風險功能，調整財政支出結構，優先保障基層有效運轉。四是統籌各類慈善基金、社會捐助等多種資金渠道，為疫情嚴重地區、深度貧困地區的重點行業和重點人群提供定向援助，作為保基層運轉的應急補充。

　　在常態化疫情防控階段，要加快建立基層治理長效機制。一是延續減稅降費改革方向，推動政策平穩過渡。對於疫情期間推出的稅費優惠政策，適時研究轉為常態化政策的可行性，重點支援小規模納稅人、中小微企業的持續發展；同時進一步壓減一般性支出和非急需、非剛性支出，提高財政資金的使用效率，緩解保運轉支出壓力。二是明確屬地管理權責，加快為基層減壓賦權。厘清不同層級、部門之間的職責邊界，按照權責一致原則，建立責任清單，為基層“減壓”提供制度保障；制定賦權清單，推動更多社會資源、管理許可權和民生服務下沉到基層，保障更多人力物力財力投放到基層。三是改進考核標準和方法，形成上下聯動機制。在工作量上既要做減法，給基層幹部減負；又要做加法，如開展常態化的蹲點調研，讓基層幹部有更多時間了解群眾需求，研究解決新問題新情況。四是營造鼓勵創新、寬容失誤的基層工作環境。