生態文明建設需建跨部門協調機構

　　黨的十八屆三中全會提出改革生態環境保護管理體制，為什麼要改呢？因為目前的生態環境保護管理體制存在不少矛盾。

　　首先，缺乏生態文明建設的頂層設計和決策部門。生態文明建設要求把生態文明的理念體現到經濟社會發展的全過程中去，但是現在的生態環境管理體制很難實現這一條，生態環境管理體制與建設生態文明的要求差距甚遠。同時，各部門在生態文明建設中的職責定位不明確，任務不清楚，往往各自為戰，從自身角度提出有關生態文明建設的指導意見及模式，缺乏統一和協調。

　　其次，生態環保職能分散交叉，環境保護統籌協調、統一監督仍需進一步加強。現在對自然生態系統保護的管理比較分散，造成“生態”與“環境”兩張皮，水質與水量分頭管理，割裂了生態保護與污染治理的關係，割裂了環境要素綜合保護與自然生態系統管理的關係。另外，面對日趨嚴峻的區域、流域複合污染，區域、流域環境管理體制還沒有理順，陸海污染防治缺乏統籌，污染防治區域聯動機制剛剛起步，區域、流域環境合作缺乏法律依據，致使解決跨區域環境問題困難很大。

　　三是環境保護部門責任和權力不匹配。雖然要求地方政府對環境品質負責，但地方保護主義尚未得到有效根治，國家環境保護的政策法規在少數地方得不到堅決有效執行。環保部門缺乏有效的監督制約機制，行政上對造成環境污染問題的根源無能為力。因為環保部門是地方政府的一個職能部門，財權和人事任免權主要取決於地方政府，其工作受制于地方政府的態度，這就造成環保部門的領導“頂得住的站不住，站得住的頂不住”。另外，環保監管力量與日益繁重的環保任務不適應，基層環保部門普遍存在“小馬拉大車”的現象。

　　四是生態環境保護責任關係不明確，政府、企業和公眾的生態文明建設義務和責任機制不清。

　　生態環境保護管理體制改革是一個老大難問題，其改革應該在整個國家行政管理體制改革的框架下進行。這需要作出很多改變——

　　建議建立生態文明建設的跨部門協調機構，主要職責是協調國務院各部委的環境保護和生態建設工作，牽頭組織生態文明建設部際聯席會議。進一步發揮環境保護部際聯席會議制度的統籌協調作用，不斷深化部門協作。持續推進區域、流域聯防聯控聯治機制。

　　明確生態環境保護在生態文明建設中的核心地位，建立和完善嚴格監管所有污染物排放的環境保護管理制度，獨立進行環境監管和行政執法。繼續探索實行職能有機統一的生態環境大部門體制改革，綜合生態保護和污染防治的職能，建立陸海統籌的生態系統保護修復和污染防治區域聯動機制，增強區域流域環境統籌協調和監督管理能力。健全和強化生態環境司法、責任追究制度和環境損害賠償制度。

　　繼續強化“國家監察、地方監管、單位負責”的生態環境監管體制建設。加強環保區域派出機構能力建設。建議在條件適宜地區推行省以下環境保護主管機構垂直管理，也可根據各地實際情況，在重點鄉鎮設立縣（市、區）環保局的派出機構，由縣（市、區）環保局垂直管理，或者在鄉鎮政府內部設立專管職位，從事鄉鎮環保工作。同時，建立健全監督地方政府履行環保責任的機制，實行環境保護目標責任制和考核評價、責任追究制度。

　　當前，資源壓力和環境惡化的外部約束力已經形成了較強的倒逼機制，生態文明建設已經上升為執政黨和政府的政治意願，社會公眾的生態文明意識逐步增強，參與的主動性不斷提升。只要我們堅定信心、長期努力，全力推動生態文明體制、機制和制度改革，一個自然和諧、美麗健康的中國就一定會實現。

　　（作者為環境保護部環境規劃院副院長兼總工程師，本報記者孫秀艷整理）

　　《 人民日報 》（ 2013年11月23日 10 版）